小秘書：

 

這是劉岱宗先生為市政廳撰寫的第二篇文章。我們可以看到，交通規劃是一種寄托著理想的工具。交通進步推動著城市發展，而在城市發展過程中，又出現關于交通的各種問題。

交通發展促進區域一體化，而在區域一體化的進程中，關鍵是要解決交通規劃的銜接問題。當下，中國各大城市群的發展成為新型城鎮化一項重點。看看美國如何協調區域之間的交通規劃，又如何將交通規劃與其他部門的規劃作銜接，實在是很有必要的。

 

 

說到“新型城鎮化”是我國下一階段經濟和社會發展的龍頭，很少人會持不同意見。但具體到要如何應對新型城鎮化的幾個主要挑戰，如城鎮規模、城鎮布局、城鄉二元化、舊城改造、城市病等棘手問題，可參考的經驗、行之有效的解決方案，卻實在少之又少。

 

近年來，為了建設新型城鎮化，行業內往往以“城市群”、“產業-空間-交通融合”等概念作為推薦方案。但是，我們可能忽略了一些重要和困難的部分。

 

與已建立成熟的編制體系、規劃許可制度、法律體系的城市規劃相比，在交通規劃方面，我們目前還缺乏足以支撐一套讓交通規劃完善運作的法律體系及地方協調機制。這正是當前所迫切需要的。在城市群一體化發展進程中，尤其有必要搭建一個機構，對區域交通規劃進行協調，對其機制統一負責。

 

我們能從很多交通規劃的案例中看到這樣做的意義。比如，B市與Z市之間要修建一條高速公路，相關市交委和省交通廳兩邊一拍即合。但實施的時候問題來了，B市某個區縣極力反對，認為過境交通離縣城太近。

 

又如，S市建交委以前說過，周邊省份的城市，特別積極地修建高速公路與S市對接，8-10車道的高速公路從四面八方向S市修建過來，但在S市自己的規劃里，市區哪有那么多能跟這些高速公路對接的8-10車道大路呢？

 

還有，早在本次某區域一體化戰略之前，H省就曾出臺自己的規劃：圍繞B市建設14個新城。說白了，就是要建衛星城，H省希望把人口轉移到B市周邊，以承接其經濟紅利。但B市對此就急了，因為市區交通本來就擁堵，再把小半個H省的人口集中過來，面對每天的潮汐式交通，B市非癱瘓不可。

 

再比如說，某個城市自己想做擁堵限行的措施，但得不到周邊城市的配合，也是無用的。例如南方某市限行限號，其所在省份以及相鄰城市就對其持保留態度，等等。這些都說明，建設交通協調機制，管理整合交通、用地規劃的重要性。

 

同時，交通部門與其他部門的協調一致，也是當下一項重要工作。比如，交通規劃應與環保部門的規定協調一致。交通事業近年來發展迅猛，其造成的環境負擔需要受到更多重視。以碳排放為例，前些年，碳排放前三名依次是工業、建筑、交通；而目前交通的碳排放量已超過建筑。相應地，諸多城市的數據顯示，交通對PM2.5的貢獻占到三分之一。

 

對此，設立節能減排基金可謂勢所應當，但需要基于環保部與交通、住建、發改、工業信息、國土資源等一系列部委合作，開展各自領域的節能減排規劃，來確定資金規模、使用評價機制等。因此，如能有協調機構出面，在與交通有關的環保法規、減排規劃等方面與環保部門進行協調，環保的要求就至少能在交通規劃中被更好地落實。

 

設立一個交通規劃協調機構很有必要。這里，美國交通規劃的跨區域協調組織MPO，以及支撐這一協調框架的法規“美國聯邦道路資金管理規定”，或能為我國提供鏡鑒。

 

美國的MPO，全稱是大都市規劃組織（Metropolitan Planning Organization, MPO），它首先是一個交通規劃決策機構，但其管理職能和范疇，差不多相當于我國發改委、交通運輸部、住建部在交通領域內的功能集合。

 

美國聯邦法律規定，人口大于5萬人的城市化區域，必須建立MPO。根據城市具體情況，美國人口較多的區域通常會單獨成立MPO局，人口較少的區域則將MPO部門放在地方規劃局或交通局中。

 

MPO不僅負責單個行政城市的交通決策，還負責由多個毗鄰城市組成的城市群的交通決策。這里都市群的概念，和我國目前的城市群類似，就是地理位置靠近的一組城市，可分屬不同的州（省）。

 

1）MPO的職能和地位由美國聯邦法律確立。如上所述，人口大于5萬人的城市化區域，必須建立MPO。MPO所管理城市群的區域與范圍，由聯邦政府界定。MPO的交通項目資金支出流程，基于聯邦法律規定。聯邦政府資金須通過MPO渠道向下分配，并做管理評估。

 

萬變不離其宗。若中國要進行相關創新，也應首先結合法制法規建設，選取地區，進行法制法規改革試點。鑒于中央財政在交通基礎設施的規劃建設、場站樞紐節點、燃油補貼、節能減排方面具有巨大影響力，在中國，改革創新試點的基礎是存在的。

 

2）法規的首要任務，是確立MPO的組織職能。在美國，其5項主要法定職能是：

 

a.建立起一個決策平臺，整合多方利益相關者，是MPO最重要的功能；

 

b.確定方案（包括近期優化方案與遠期規劃方案，見c、d）評價評估機制，包括前評估和后評估機制；

 

c.制定近期交通優化方案。這與中國在五年規劃的時間周期內，制定交通優化方案類似。制定這一方案的過程，也是制定目標和財務預算的過程；

 

d.制定遠期交通規劃方案。遠期方案一般至少是該區域20年的總體交通規劃其時間周期類似于我國城市用地布局總體規劃。其規定，由MPO一個機構來制定城市群區域的交通一體化規劃。

 

它是真正的一體化交通總體規劃，包括區域內的城市和城際交通規劃、客運和貨運的交通規劃及各種交通方式的交通規劃，相當于交通規劃領域的總體規劃。

 

結合總體交通規劃內容，MPO還負責制定具體的專項、分項或控制性規劃。由于MPO的總體交通規劃具有法律地位，因此必須和城市的整體用地規劃、控制性詳細規劃等內容一致。在我國的實踐里，這一做法常被稱為“多規合一”；

 

e.公眾參與。MPO主要負責邀請廣大市民和其他受影響選區參與規劃工作。

 

3）除上述5大法定職能外，隨著社會不斷發展進步，美國的MPO也整合了一些新的非法定職能。它們包括：

 

a.如果該MPO管理區域被認定為空氣質量不達標區域（NAA），MPO的交通規劃就需要增加額外的交通節能減排規劃，并由MPO負責協調交通規劃和美國國家空氣質量規劃。

 

移植到中國的情境，即一旦某個城市區被我國環保部認定為空氣質量不達標，該地區就需在交通方面制定額外的節能減排規劃，并由MPO協調，以保證與環保部的環境保護規劃一致。

 

b.人口超過20萬的地區，被指定為交通運輸管理區（TMAs）。TMAs必須制定交通擁堵管理流程或系統（CMS/CMP），制定減少交通擁堵和增加交通流動性的戰略與法案，如限號、限行、拍賣牌照等。TMAs通常與州政府磋商，并制定路面交通方案（STP）資助的項目。

 

中國的城市群都在人口規模較大的地區。這意味著，中國如果選擇城市群進行試點，相應交通規劃協調機構的級別則相當于TMAs，具備治理交通擁堵這項職能，需要負責制定交通擁堵治理方案，并交由交警、物價等執法部門執行。

 

c.美國部分地區的MPO，還經常履行法律規定之外的工作。加利福尼亞州的MPO負責為區域內城市分配非聯邦交通資金（如在區域內分配相關省、市交通機構的資金預算）。一些地區還賦予MPO用地規劃、街道規劃、TOD規劃以及城市邊界和精明增長等管理職能，基本覆蓋了用地規劃中與交通、街道相關的內容。

 

4）講完了職能，再來看組織形式和組織架構：

 

a.美國的MPO沒有固定的組織機構，但作為決策機構， MPO一般包括：

i.政策或執行董事會（Policy or Executive Board）

ii.技術與公民咨詢委員會（Technical and Citizen Advisory Committees）

iii.主任及員工（Directors or Staff）

 

b.政策或執行董事會是MPO的最高決策機構，形式上類似我國的人民代表大會制度，于固定周期召集并召開會議（可以一年2-3次），審議MPO的重要內容。原則上，政策或執行董事會應廣泛包括各利益相關方。

 

從美國經驗看，在中國，交通規劃協調機構的最高決策機構，至少應涉及區域內以下機構：各省交通廳、住建廳、發改委、環保廳、地方各市政府、地方執法機構，還包括公共交通運營企業代表。

 

c.技術咨詢委員會向最高決策機構（如董事會），負責提供具體戰略或項目的建議，從體制看，類似我國的政協會議制度。咨詢委員會可作為專業第三方機構，提供技術分析、專業知識，并就具體事項答復公民疑問。一般MPO都會有一個技術咨詢委員會和公民咨詢委員會，并就具體問題，如環境、自行車、出行需求模型等，成立小組委員會進行討論。

 

d.MPO還應下設常設機構，由主任及員工組成，負責召集董事會、準備文件、促進機構間協調、聽取公眾意見并反饋，以及管理規劃流程。MPO員工也可直接為委員會提供交通項目、規劃和活動的技術評估和評價建議。MPO員工也可聘請第三方咨詢顧問，來收集分析所需的數據。

 

5）MPO的決策工具：

 

a.MPO內存在各種利益相關者，要對其進行協調，使利益再平衡，會比較復雜。因此，美國MPO的主要決策工具，是以量化基礎建立的數學模型。這能有效幫助MPO做出更好的決策，并預知其決策對交通系統、自然和人文環境產生的影響。交通規劃工具可幫助他們應對土地使用、社會發展、經濟發展和環境保護方面的挑戰，其主要工具包括模型、地理信息系統（GIS）以及信息可視化工具。其中，模型是最重要的規劃工具。

 

b.交通模型可用來分析用地、經濟發展、燃料和停車費用、新的公路或新的公交系統對交通系統產生的影響。交通四階段模型就是這類交通需求預測與分析模型中最常用的。當然，交通規劃師、工程師也可使用其他類型的模型，來分析和評估交通系統產生的影響。一般而言，任何模型都基于以下要素：

i.模型基底，或現狀年出行和交通系統屬性，用量化變量來表達（如，高速公路行車道數、公交線路、家庭規模和收入、車輛保有量、崗位等）。

ii.變量和交通行為之間的函數關系（如，家庭小汽車保有量和出行次數的函數關系），這些函數是最常用的數學表達式。

iii.對出行和交通系統屬性的未來年預測。

iv.函數關系對所有相同屬性的個體都是一致的，在任何時間內都保持一致。

 

6）MPO、州交通廳及其它參與交通規劃和項目實施的機構之間的關系：

 

a.首先，交通規劃必須合作完成。因為，沒有任何一個機構具有對整個交通系統負責的能力。例如，有些道路是州際公路系統（IHS）的一部分，需要根據其相關標準修建，通常由州交通廳負責維護。其他縣郡主干道或城市街道的設計、運營，是通過縣郡或當地市政府進行的。而公共交通系統往往由獨立的實體建設并運營。

 

b.在都市區，MPO負責積極尋求規劃過程中所有相關機構和利益相關者的共同參與；同樣，州交通廳負責大都市區域以外的類似工作。而MPO和州交通廳也一起工作。例如，州交通廳的工作人員也可參與MPO的董事會。

 

c.大都市區域以外的地方政府官員，州交通廳對其咨詢文件的制定流程還有特殊要求。它為地方官員參與全州遠期交通規劃和全州交通優化規劃（ STIP ）制定的機會。

 

d.有圖有真相，下圖是MPO和州交通廳負責制定的政策文件以及與文件相關的5個關鍵要素：

 

簡單做些解釋：

•統一規劃工作方案(The Unified Planning Work Program , UPWP)：規定未來1-2年MPO所有的工作

•市區交通規劃(The Metropolitan Transportation Plan, MTP)或遠期交通規劃(Long-Range Transportation Plan, LRTP)：本規劃奠定TIP的項目基礎，還需要初步概算項目費用，大致基于財政可行性制定。

•交通改進計劃(Transportation Improvement Program, TIP)：在LRTP 項目基礎上制定的短期實施規劃，其中列入項目準確的資金支出數目和來源（聯邦、州、城市）。

•全州交通規劃與研究項目(The State Planning and Research Program, SPR)

•全州遠期交通規劃(The Long-Range Statewide Transportation Plan, LRSTP)

•全州交通改進計劃(Statewide Transportation Improvement Program, STIP)

 

7）最后，需要談最重要的問題，即財政和資金：

 

a.聯邦政府的道路建設財源，來自“道路信托基金”，該基金來源于以使用者為基礎的稅收（其中大部分是汽油稅)，道路基金只能用于公路建設和重大重建項目。2010 年，美國聯邦陸路交通項目資金共約500億美元。

 

b.1964 年，美國國會通過《城市公共交通法》，聯邦公共交通項目管理職能由住房和城市發展部轉移到美國運輸部。公共交通項目逐步由貸款變為贈款項目。隨著上世紀70年代美國聯邦《公共交通法》出臺，公共交通項目資金逐年增加，從最初的10億美元，到如今每年超過100億美元。

 

c.1973 年開始，聯邦公路和公共交通項目的建設運營，都遵循MPO的交通規劃和實施計劃。聯邦道路(7a)和公共交通項目資金(7b)各自拿出1.25% 的固定比例(2010財年超過8億美元) 用于支持該規劃。這是MPO的聯邦機構的直接資金來源。另外，根據MPO的管理職能不同，還配以地方相關配套資金及一些臨時性可變資金。這兩者構成了MPO財政資金的主要來源。

 

總結：

 

美國MPO是基于美國的發展需要及其國家管理體系產生的，我們無法照搬照抄。但它對我國未來的城鎮化發展仍能提供諸多借鑒意義。

 

例如，MPO不僅依據法律確立了其機構職能，同時也確立了其所做的交通規劃的法律地位。

 

反過來，具有法律保障的交通規劃職能，能確保MPO成為地區多方利益的協調者，并使其獲得了一筆固定的工作資金。

 

MPO重視數據、量化、信息體系的建設，經常承擔大型入戶調查，大型數據模型的搭建工作。這是最理想的協調手段和決策工具。

 

推進體制機制的改革，是中國城市可持續發展過程中無法回避的重要內容。但改革總需要先行者的勇氣和探索精神，隨著中國城市發展進入攻關階段，我們可能無法承擔固步自封、不改革、安于現狀等帶來的后果。我愿意協助各方機構共同探索體制機制改革的發展之路，歡迎來信探討。

 

（作者系能源基金會宇恒可持續交通研究中心高級項目專員。文章系作者本人觀點，不代表機構）