PPP推廣仍制約于財政政策后勁不足

　　在我們的專題報告《3-4季度我國財政政策可能后勁不足》的報告里，我們指出由于PPP項目推進的不確定性，社會資本進入基礎設施和公用事業的投資意愿受到影響，這些致使PPP項目簽約率低，3-4季度我國財政政策可能面臨后勁不足的風險。《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（后文簡稱《辦法》）的推出似乎為PPP項目的大力推進掃清了障礙，財政政策持續性會因此而改善嗎？但我們對此仍有擔憂。《辦法》在一定程度上解決了一些PPP項目推進過程中存在的制度障礙，但是項目收益率低，不能有效吸引社會資本的核心問題仍然未能解決，而且在當前反腐的環境下面臨官員不作為的問題，這些都有可能制約PPP項目的大力推進。我們認為，馬上改善的可能性不大，政策的落地需要時間，3-4季度財政政策仍然有可能后勁不足。下面我們給出詳細分析。

　　一、PPP對3-4季度財政政策可持續性很重要

　　融資平臺剝離融資功能后，基礎設施和公用事業投資留下一個巨大的缺口。根據2013年6月份的政府性債務審計報告，在地方政府的債務中，融資平臺舉債7萬億（負有償還責任債務：4.08萬億；負有擔保責任債務：0.88萬億；承擔一定救助責任債務：2.0萬億），占地方政府三類債務總和的39.0%。融資平臺剝離融資功能后，融資平臺不再為基礎設施和公用事業投資融資，基礎設施和公用事業投融資存在一個巨大的資金渠口。
公共財政收入增速下降和國有土地使用權轉讓收入下滑又導致了預算內資金的不足。公共財政收入和GDP增速密切相關，當GDP增速下滑時，公共財政收入增速比如下滑。隨著1季度我國經濟的下滑，1-3月份公共財政收入累計增長3.9%，比2014年同期回落5.4個百分點，在2015年經濟增速下滑的同時，公共財政收入增速也出現了回落。國有土地使用權轉讓收入與房地產市場的景氣密切相關，當房地產市場低迷時，國有土地使用權轉讓收入通常會負增長或者低增長。2015年1季度國有土地使用權轉讓收入下跌36.1%。這2個因素共同導致2015年預算內資金投資基礎設施和公用事業資金肯定不足。
如何填補融資平臺的缺口和預算內的不足？中國政府主要推出了兩項舉措，一方面是進行地方政府債務置換，目前債務置換的規模是1萬億，但是1萬億的債務置換規模都不足以沖銷掉2015年當年的到期債務，更談不上新增債務。根據2013年6月份的審計結果，2015年負有償還責任到期債務是1.9萬億，實際上由于2014年債務重新甄別和2013年6月份以后的新增債務，這個數值還會更大。因此，目前的1萬億債務置換只能解決一小部分的問題，不能解決根本問題。另一方面是大力推進PPP項目，PPP通過引進社會資本參與基礎設施和公用事業投資，可以起到彌補上述2項資金不足的問題。根據我們統計，目前財政部、各個省和市已經推出2.2萬億的PPP項目，隨著后續省份不斷推出PPP項目，總的PPP項目規模有望達到3萬億以上。從PPP項目的規模來看，PPP是有可能填補上述2項資金不足的主力軍，因此從目前來看，2015年PPP對財政政策可持續性非常重要，決定了3-4季度財政政策的可持續。

　　二、PPP項目大力推廣還受到很多制約

　　我們對于《辦法》推出后PPP項目簽約率能否大幅上升仍然有很大的顧慮，主要原因如下：
第一，《辦法》僅僅是一個部門規章，并不是法律。PPP項目的實施需要一個法律來進行保障，《辦法》仍然有很多局限性。國家發改委官員李亢指出，《辦法》作為部門規章，在效力層級和規范內容上存在一定局限，有些癥結還是需要通過更高層次的立法來加以解決。此外，《辦法》在很多方面都是給出了原則性的辦法，缺乏一個法律層面的解決方案。這對于打消社會資本的顧慮還有些不足。
第二，《辦法》更多體現為頂層設計，缺少細則和具體的解決辦法�！掇k法》盡管從審批、融資等很多方面給出了解決辦法，但是其僅僅是解決原則，很難說是一個具體的解決辦法。在實施上，可能存在無從下手的弊端。我們認為，在這個《辦法》的頂層設計下，還需要各個省市縣各級政府出臺更具體的方案或者辦法來支持PPP項目的實施。
第三，支持政策可能滋生腐敗，與當前大力反腐相矛盾，官員可能不作為。一方面，PPP項目的順利實施需要政府出臺財政補貼、融資便利等很多優惠政策，這可能帶來政策上的尋租空間，滋生更多的腐敗，這與當前中國政府大力反腐的立場相左；另一方面，在反腐的背景下，可能會產生官員不作為的行為，即使有好的政策出臺，官員不作為，PPP項目仍然無法順利實施。
第四，《辦法》不能解決PPP項目實施的核心問題：項目收益率是否有吸引力。PPP項目能否簽約最核心的問題時，項目收益率是否有吸引力，能否吸引社會資本，這是問題的根本。這要求在PPP項目的誕生起，就要有一個科學的可行性分析和良好的項目設計。目前在國際上PPP項目還缺乏大規模推廣的成功案例，要想使幾萬億規模的PPP項目順利推進，必須扎實推進PPP項目的科學設計和可行性分析，提高項目收益率，增加PPP項目本身對社會資本的吸引力。

　　三、3-4季度財政政策仍有可能后勁不足

　　《辦法》的出臺應該說為PPP項目的實施掃清了一些障礙，為PPP項目的推廣初步建立了一個比較健康的制度環境。但是如我們所述，《辦法》僅僅是一個部門規章，長遠來看還需要政府為PPP立法，同時也需要縣級以上政府出臺PPP項目的具體實施辦法。PPP項目的大力推廣需要從根上，即從項目的設計起步，就要有很好的根基，目前一些項目存在先天不足的問題，即項目收益率缺乏對市場的吸引力。同時，國際上沒有這么大規模PPP項目推廣的成功案例，我們是在摸著石頭過河。這些都注定了PPP項目的大力推廣不會一帆風順。由于《辦法》的實施和落地需要有一個時間差，而后續保障措施和具體實施方案的出臺也需要時間。我們仍然保持謹慎的看法，我們認為，PPP項目簽約率低的局面不會馬上改善，3-4季度財政政策仍然有可能后勁不足。


(轉自財經網，來源華泰宏觀研究，原標題《華泰：PPP簽約率低局面不會改善 財政政策仍可能有勁不足》，俞平康、王宇鵬，PPP資訊整理)