◆近年來環境保護力度大，完成了階段性規劃任務，但污染物排放新增量過大侵蝕了工作成效
“十一五”規劃實施以來，從各項工程措施和任務完成情況來看，我國環境保護工作力度應謂之為大。2010年，我國SO2排放量下降到2003～2004年的水平，COD排放量持續下降，是同期國際最大的污染減排體。城市環境基礎設施等治污工程建設規模大，解決了階段性的瓶頸問題，在一定程度上彌補了歷史欠賬，也為未來可持續發展奠定了基礎。這是“硬”的工作成績。
“十一五”期間，安徽、江西、河南、貴州等16個省（區、市）轄區內每個縣建有污水處理廠，污水處理廠COD削減量占同期總削減量的58.5%。2005年～2012年間，我國新增城鎮污水處理能力為2005年前全部存量的1.5倍。2012年我國城鎮污水處理廠現有及在建規模總和與美國基本相當，城鎮污水處理率達到85%。
到2010年，全國累計建成投運燃煤電廠脫硫設施5.78億千瓦，其中“十一五”期間建成5.32億千瓦（占總規模的92%），電廠脫硫工程SO2削減量占總削減量的59.5%。火電脫硫機組比例從2005年的12%提高到2012年的90%。
從環境監管能力建設發展歷程也能看出這一點。這方面底子薄、欠賬多。2005年，環境保護部嘗試每省選擇4個地市進行環境監測站補助建設，并陸續發布《中央環境保護專項資金項目指南》、《國家環境監管能力“十一五”建設規劃》，將支持領域擴大到監察、應急等多領域達標建設，從僅支持儀器設備拓展到車輛（對中西部和困難地區車輛補助水平也逐步提高）乃至國控污染源監測運行經費等，帶動各方面投入，硬件配置水平大幅度提升。2008年，我們進行監管能力建設規劃中期評估時，各地較多反映的已經不再是儀器設備問題，而是機構和編制、運行經費保障、業務用房建設等新問題。環境保護部也因勢利導地啟動了監測執法業務用房項目。短短5年左右的時間，幾十年來困擾環保系統的基本儀器設備配置“老大難”問題得到初步解決，能力建設瓶頸因素發生轉移，這不能不說是成效顯著。
“十一五”期間是我國環保歷史上真抓實干、治污力度最大的時期之一。但與此同時，我們也不得不承認，巨大的工作努力并沒有產生令社會公眾滿意的明顯成效。究其客觀原因，主要是污染物排放量大，尤其是資源能源消耗和污染物新增量過大，侵蝕了環境保護的成效，階段性污染防控成效尚難以根本扭轉總體態勢。
我國工業化和城鎮化雙快驅動，經濟增長的資源環境代價過大。2000年～2010年的10年期間，我國能源消費總量增加了120%，年均增加約兩億噸煤炭（與此對比，1990年～2000年10年消費增量總和約為4億噸）。1980年～2011年，伴隨城鎮化快速發展，我國機動車保有量年增長30倍，并呈高速度增長、高頻次使用、高強度排放、高密度聚集的特征，尾氣排放量增加14倍。“十一五”期間，我國GDP年均增長達到11.2%，經濟總量超出規劃目標13.7萬億元，城鎮人口多增加1100萬人，多消耗5.5億噸標煤的能源，經濟社會發展帶來的COD新增排放量達到518萬噸，是10%規劃凈削減量的3.7倍、2.7倍。環境規劃院對“十一五”實際減排工程、措施進行了落地化梳理，經濟增長、能源消費增加帶來的二氧化硫新增量高達873萬噸（占2005年排放基數的34%），各項結構、工程、管理減排措施實際完成削減1237.74萬噸，遠大于實際凈削減量絕對值（364萬噸，14.29%），所以我們的大量工作是在抵消污染物新增量，給不合理的經濟增長“擦屁股”。
◆在快速發展和工業化進程背景下，我們不得不面臨在多個領域同時開戰的局面，環境形勢“穩得住”已屬不易
環境質量的全面改善必須以污染物排放量持續穩定下降為基礎，必須以資源能源消費量大幅度下降為前提，必須以發展方式實質性轉型為根本。
從發展速度來看，過去的30多年里，我國經濟增速年均達到9.8%（目前7%左右經濟增速仍遠高于世界經濟增長水平），超過全球同期平均增速6個百分點，是世界第二大經濟體，邁入上中等收入國家行列（以人均GDP計），成為后發國家追趕型經濟增長的典范。但不可否認的是，經濟結構不合理，支撐增長的動力之一是資源低價、環境無價的“環境紅利”，大量貿易順差和資源環境逆差同時并存，資源能源、安全生產、環境保護等領域的“弦”一直繃得過緊，資源環境承載力長期處于超負荷狀態并不斷遭受新的沖擊，環境欠賬大，生態虧空多。
從發展階段來看，我國自1995年邁入工業化中期以來，僅用15年時間就進入城鎮化中期和工業化中后期，經濟增長主要依賴投資推動和資源利用的擴展，資源能源高消耗、污染排放高強度、產出和效益低下的特征明顯，發展方式轉型慢，尚未實現全局性突破。目前，我國經濟總量占世界經濟總量的11.6%，但消費了世界45%的鋼材、50%的水泥、46%的煤炭、21.3%的能源。2011年我國提出控制PM2.5時人均GDP為5414美元，能源消費中煤炭占68.4%，工業能耗占70%左右。美國1996年開始控制PM2.5時人均GDP達到2.8萬美元，煤炭、工業能耗占比分別僅為20%、7%左右，資源能源態勢和經濟發展階段差距較大。從國際橫向對比來看，我們取得目前環境保護成績已屬不易。
以日本為例，其在不同經濟社會發展階段，依據梯次出現的不同環境問題，確定層次各異的環境目標定位，政策措施的針對性、有效性較好。1955年之前，日本致力于污染源排放強度控制，1956年～1991年逐步過渡到環境質量和污染物排放強度并重，1992年后確定為保護生態環境和人體健康、建立可持續發展社會。目前階段，我國必須同時應對脫貧致富、發展轉型、節能降耗、污染減排、質量改善、生態恢復等多個目標，這是任何人、任何部門進行綜合決策與管理時都將面臨的難題，也是分析判斷問題的基本出發點。在經濟社會快速發展的現階段，不能寄希望于一次性解決所有問題，階段性戰役成功與否應該與整個中長期戰爭成功與否的判定依據有所差異。
我國壓縮型的快速工業化進程，積累了多個經濟發展階段的環境問題，數量巨大、問題復雜，一次和二次、局地和區域、傳統和新型環境問題復合交織，但現實可能沒有留給解決環境問題充足、必要的時間條件和回旋空間。既有經濟超預期增長的污染排放新增量加大、著力削減污染排放新增量與累積存量的“防御戰”，又有治理傳統污染、解決水體黑臭和重金屬污染的“追擊戰”，也要做好控制有毒有害物質、溫室氣體等新領域新問題的“阻擊戰”。既面臨著要打好大區域、城市群環境保護的“大型戰”，又要打好噪聲油煙擾民、農村污染防治的“麻雀戰”，還要應對社會快速變換環境焦點、百姓環境改善需求提速的“遭遇戰”。從某種意義上說，環境質量的全面改善必須以污染物排放量持續穩定下降為基礎，必須以資源能源消費量大幅度下降為前提，必須以發展方式實質性轉型為根本。目前無論是從上述經濟社會發展階段、資源能源條件與稟賦、法制機制體制配套等宏觀層面，還是從環保部門可以調控的資源配置條件、污染防治進程等實際技術因素來看，打好有重點的“殲滅戰”較為現實，在目前階段，如何同時打好、打贏多場戰爭，所面臨的考驗較大。
◆環境質量穩中趨好，但人民群眾對環境質量改善需求的快速增長降低了環境滿意程度，日益增長的環境公共服務需求與滯后的供給之間的矛盾已成為我國現階段社會主要矛盾的突出表現形式
與其他國家相比，我國污染物排放量仍然居高不下，環境質量存在差距。與上世紀中期環境狀況長周期相比，環境質量仍然嚴重惡化。目前環境問題的類型、規模、結構、性質正在發生深刻變化，新型環境問題不斷出現，環境風險不斷累積，制約經濟和社會發展，危害群眾健康，危及公共安全和社會和諧，已經成為可持續發展的短板、全面小康社會建設的瓶頸。
2007年《國家環境宏觀戰略研究》反復研究論證，確認了環境形勢：局部有所改善，總體尚未遏制，形勢依然嚴峻，壓力繼續加大。與2007年相比，這5年的工作力度、舉措等積極因素明顯提高，穩中趨好的成分明顯加大，基本面有所好轉。2012年七大水系好于Ⅲ類水質的比例為64%，劣Ⅴ類水質比例降至12.3%，分別比2005年改善23、15個百分點。各地也不斷加大治理力度，一批群眾反映強烈的老大難環境問題得到有效解決。若承認多年來我國環境監測數據的可比性，從相對變動趨勢看，就不得不認可，我國環保事業取得了長足進步，常規污染物、一次污染物排放得到初步控制，我國環境惡化趨勢得到初步遏制。
同時也不得不承認，與其他國家相比，我國污染物排放量仍然居高不下，環境質量存在差距。與上世紀中期環境狀況長周期相比，環境質量仍然嚴重惡化。目前環境問題的類型、規模、結構、性質正在發生深刻變化，新型環境問題不斷出現，環境風險不斷累積，制約經濟和社會發展，危害群眾健康，危及公共安全和社會和諧，已經成為可持續發展的短板、全面小康社會建設的瓶頸。
近年來，環境保護工作的成效還體現在落實了地方、企業和政府的環境責任，全社會環境意識空前高漲，環境經濟政策和制度也不斷創新，這對于環境保護事業發展將會產生重大而持續的影響，在一定程度上這種軟成效與硬成效同等重要。也正是基于這一因素，環境保護工作與社會需求短兵相接，環境質量短期內的改善速度低于社會預期，社會公眾環境質量改善要求的快速提升與污染治理短期難見成效之間存在矛盾，環境形勢前所未有地嚴峻。目前，灰霾天氣、污染事件等較易成為關注焦點并“烙印”強烈，社會公眾對身邊小河流等的環境變化感覺與區域性環境質量評價結果不完全符合。另外，環境問題與國際直接對接，環境監測因子和監測水平等不斷拓展提升，歷史遺留問題在發酵，一些原有環境問題也有了新的認識，新型環境問題不斷凸顯，持續多年的復合型環境問題效應在放大，這些因素都使社會公眾對環境保護成效的認同大打折扣。
多年來我們一直強調，現階段我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾。隨著人們生活水平和其他需求的逐步滿足，社會主要矛盾的特征、形式和狀態有所變化，目前包括環境等公共服務水平、數量、質量、方式及其均衡性的供需矛盾快速上升。這屬于政府職責，也事關民生和權益。良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。可以說，日益增長的環境公共服務需求與滯后的供給之間矛盾已迅速上升為當今社會主要矛盾的突出表現形式。解決這一問題，必須抓住與一般物質文化需求不同的環境公共服務供求規律，減法（持續減排）與加法（增加生態產品供給）并重，多還老賬與少欠、不欠新賬并重，始終堅守生態紅線和環境底線，要有所不為，最終實現經濟資本與自然資本及其惠益流的同向正增長。
◆未來10年左右是環境保護與經濟發展的攻堅期，必須要有底線思維和負重爬坡的準備，積小勝為大勝，環境保護成效才有可能彰顯
綜合研判，我國在2020年左右總體基本完成工業化進程，2030年左右城鎮化率基本穩定，資源能源消費壓力、一般污染物排放的峰值也相應地將在2020年、2030年左右陸續來到，是環境保護負重前行但充滿希望的歷史時期。
當前，我國經濟逐步步入中速增長通道，中長期潛在增長率下降，效率驅動和創新驅動貢獻率有所提升，實現經濟轉型將成為未來發展的重點、難點。綜合研判，我國在2020年左右總體基本完成工業化進程，2030年左右城鎮化率基本穩定，資源能源消費壓力、一般污染物排放的峰值也相應地將在2020年、2030年左右陸續來到，是環境保護負重前行但充滿希望的歷史時期。
到2020年左右，既是經濟發展、環境保護的轉型關鍵期，也是綠水青山與金山銀山戰略抉擇的兩難期、膠著期。如果轉型成功，預計到2020年左右我國經濟總量接近美國，基本進入世界高收入國家行列，服務業貢獻率超過第二產業，基本完成工業化進程，鋼鐵、水泥等主要重化工產品產能，銅、鋁、鉛、鋅等主要有色金屬產量，以及汽車、住房等長期需求峰值陸續到來。同時，未來經濟系統性風險加大、新舊增長動力更替不暢、產業結構調整不到位等不確定因素增加，大區域、多介質間轉移污染等環境問題治理日趨復雜，長期累積和新型環境問題將更加難以應對。
國際經驗或案例表明，發達國家在基本解決一次污染后，轉向二次等污染物控制，大規模治污以及環境質量明顯改善的時間跨度約為20年。另外，2009年91個國家數據顯示，達到歐盟PM10年均濃度40微克/立方米標準時人均GDP在1萬～1.5萬美元，與我國2020年預期水平基本相當。
我國大規模治污是從“九五”開始，歷經多年持續治污，未來再經過10年左右的統籌部署、有所作為，應能取得明顯成效。預期2020年左右，我國環境保護形勢面臨大轉折的條件基本具備，傳統的環境問題有望開始得到根治，經濟、社會與環境三大系統之間的差距有所縮小，這應該是我國環境保護工作不能退卻的底線。但人體健康保障和生態系統的平衡可能還需要長期努力。
◆統一思想，認準方向，有所創新，抓好落實，努力構建環境保護全民行動格局
新型環境問題和傳統環境問題完全解決的時間節點可能有差異，但部署、落實無先后。要長期堅持總量控制制度并使之不斷完善。提高基于質量改善目標導向下總量控制政策措施的有效性和針對性；同時，落實地方政府環境質量改善的責任。加快構建環境質量管理制度政策。
凝聚共識，既充分意識到環境保護的長期性和艱巨性，同時也要對未來10年環境質量能明顯改善有信心。這是辯證的“兩點”論。前者要求我們不應在環境意識空前高漲背景下，以短短5年左右治污期間環境質量明顯改善與否、社會公眾滿意與否簡單評價環保工作的成敗，不妄自菲薄，積極鞏固階段性成果。后者要求我們以“行百里者半九十”的態度，不爭論，不折騰，主動有為，不能坐等資源能源消費峰值和發展階段的轉型到來，不能以客觀條件推諉、漠視社會公眾環境訴求，加大執法監管力度，著力解決群眾反映強烈的若干問題，要在早日提供優質的水、氣、土壤等生態產品和環境公共服務上踐行群眾路線，并為制度、機制、體制的根本完善創造條件、贏得時間。
統籌兼顧，新老問題一起抓，總量質量要協同。這是矛盾的“統一”論。前者要求有前瞻性和戰略眼光，不能按下葫蘆起來瓢。新型環境問題和傳統環境問題完全解決的時間節點可能有差異，但部署、落實無先后，不能形成一個環節的問題影響全領域成效的被動局面。后者要求我們長期堅持總量控制制度并使之不斷完善，落實于企事業單位并以許可形式落地，不泛化、不虛化，提高基于質量改善目標導向下總量控制政策措施的有效性和針對性；同時，落實地方政府環境質量改善的責任，處理好一次污染和二次污染關系，接地氣，見實效，加快構建環境質量管理制度政策。
協同推進，主動實施信息公開，推進公眾參與。這是措施的“重點”論。處理好政府、企業、社會關系，重要的是呼應社會公眾的環境關切，強化信息公開機制，讓社會公眾成為環境質量改善行動的參與者、踐行者、見證者、享受者，合理引導社會公眾的環境預期，增加認同感，最大程度地形成環境保護的統一戰線。一是要問計于民，把社會公眾身邊環境質量改善作為切入點，下大力氣把城市水體黑臭問題解決好，把噪聲、垃圾等擾民問題處理好，向社會公布環境質量改善目標并綜合施治、取信于民。二是推進企業環境信息公開，明確企業主體責任，使社會公眾監督企業環境行為有載體、有抓手、有機制，提升公眾對環保的推動作用和監督約束作用，著力構建全社會參與環境保護的工作格局。
繼承創新，抓好現有制度政策的落實，同時在新的階段、新的要求下探索環境保護新路。這是方法的“發展”論。經濟社會發展階段在轉型，環境問題在轉型，在工業化、城鎮化、農業現代化過程中同時解決如此復雜的環境問題，國內外經驗不多，我們已經進入一個參照系不明、暗礁問題雜多、需適時調控方向的深水區，統籌駕馭難度大。一方面需要系統評估現有政策措施的系統性、協調性，從問題導向或者目標導向進行梳理，解決政策多、雜且有時相互干擾的問題。另一個方面是重在抓落實，充分用好用足現有賦權，要求從嚴，執法從硬，措施從緊，政策從實。同時，必須以創新精神積極探索環境保護新路，將一些地方和國際上實踐可行、符合我國現階段實際的一些方法、措施予以固化，并結合新情況研究一些新招和硬招。
