近年來，長江流域水資源開發利用和環境保護現狀令人擔憂，已經出現了因不合理開發利用長江流域水資源而嚴重影響整個流域乃至全國可持續發展的問題。國內許多專家、學者紛紛建議制定《長江法》，如中國社科院法學所的馬驤聰先生曾撰文呼吁應“研究制定專門的《長江法》，對流域的開發、利用、保護作出全面系統的法律規定”。1999年末，《半月談》等多家新聞刊物先后登載了“全國人大正醞釀制訂《長江法》、《黃河法》，以保護長江、黃河流域的生態環境”的消息。2002年8月29日，全國人大常委會對《水法》進行了修訂，明確了流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，流域管理的地位和職責，進一步為《長江法》的制定提供了法律及理論基礎。
　　一、長江流域水資源可持續利用進行立法的必要性：
社會經濟可持續發展的核心是自然資源的可持續利用，水資源既是人類社會生存和發展不可替代的自然資源，又是生態和環境的基本要素。長江流域地處亞熱帶，降水充沛，是我國水資源豐富地區之一，良好的水資源條件為長江流域的發展提供了自然物質基礎，長期以來，長江流域的農業、工業、商業、文化教育和科學技術等方面都是我國最發達的地區之一。長江流域水資源可持續利用，可定義為：既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需求能力構成危害的水資源利用方式，不僅指長江流域水資源作為生產資料的開發、利用、節約、管理，還包括作為環境價值的水環境保護，防治污染，防治水害等。長江流域水資源的可持續利用是長江流域經濟可持續發展的關鍵。
(一)長江流域水資源面臨嚴重危機：
一方面，長江流域水環境狀況惡化，并且影響人均水資源量下降。長江流域受水體污染與水面積縮小等不利因素的影響，削弱了水資源承載力，生態環境日益脆弱。主要表現為：區域性、階段性缺水嚴重，湖泊萎縮，濕地生態系統嚴重退化，水土流失嚴重，航運船舶和工廠企業產生的大量污染物質更使長江流域的生態環境雪上加霜。
由于流域內水資源時空分布不均，供水水質受到嚴重污染的威脅，使得長江流域部分地區出現水資源緊缺，影響社會經濟可持續發展。水資源與生態環境相互作用、相互影響，已經成為長江流域社會經濟可持續發展的兩大制約性因素。隨著社會經濟發展與人口的增加，水量豐沛的長江流域人均水資源量呈減少之勢。2003年《公報》顯示，去年長江流域人均水資源量已降至2100多立方米，只有世界人均水資源量的1/4.長江水利委員會的調查表明，長江流域有59座城市存在水源型缺水、工程型缺水和水質型缺水。
另一方面，長江流域中、下游平原區洪、澇災害頻繁。由于長江中、下游平原區地面高程普遍低于洪水位數米至十數米，每當大汛來臨，防御洪、澇災害的形勢十分嚴峻，遇大洪水就會發生不同程度的水災，是長江流域洪澇災害最集中、最嚴重、最頻繁的地區。在本世紀內就發生過1931、1935、1949、1954和1998年5次嚴重的洪水災害，每次洪水災害人民生產財產都受到巨大損失，災區的生態與環境遭受嚴重的創傷，往往數年還難以恢復元氣，長江中下游洪災已成為我國心腹之患。1998年1月1日起施行的《防洪法》，雖然不夠完善卻也為1998年抗洪提供了重要保障，也讓我們看到了立法進行事前防御的重要性。
中國入世以后，長江流域的生態環境也會面臨一些新的問題。中國入世和中國西部大開發戰略勢必會加速長江流域，特別是長江中上游的開放和開發，如國家重點建設的西氣東送、西電東送、南水北調、三峽工程等重大工程，從長遠和整體上看，對長江流域的可持續發展肯定是有利的，但每一項重大工程都會給長江流域帶來新的嚴重的資源和環境問題。要徹底解決這些問題，必須加強水資源管理，實現水資源的可持續利用。在依法治國的今天，任何一項管理工作都必須有法可循，通過建立法律、法規保障水資源的合理開發，科學配置，優化調度，高效利用是極其重要而又有效的措施，法律以其特有的規范性、概括性、普遍性、強制性發揮著其它手段和措施所不具備的作用，成為國家保護長江流域水資源的有力武器。
(二)關于國外水資源流域管理的立法經驗及對我國借鑒的必要性：
自然界水循環的突出特點是流域性，其形成、運動和變化具有明顯的流域規律性。水資源的這種流動性和流域性，決定了水資源按流域統一管理的必然性，依據水資源的流域特性，發展以自然流域為單元的水資源統一管理模式，正為世界上越來越多的國家所認識和采用。美國、英國、日本等發達國家的流域立法經驗具有代表性，值得我們研究和借鑒。
以美國為例，田納西河是美國東南部俄
亥俄河的最大支流，長約1450km，涉及美國7個州。在實施《田納西河流域管理局法》之前，該河流域淤沙沉積，土地嚴重沙漠化，生態資源被盲目掠奪，經常發生洪澇災害，為了開發和保護田納西河流域，美國總統羅斯福在推行促進國土開發的新政時期，將治理和開發該河流域作為其新政府的一項重點工程，于1933年頒布了《田納西河流域管理局法》，成立了流域管理局。實踐說明，建立精簡、有效、權力大、有獨特運行機制的流域管理機構，是實現大河流域水資源有效保護的關鍵因素，該法很好的解決了流域水資源的管理體制及其運作機制問題，對組織、協調田納西河流域的經濟發展和環境保護起到了強有力的法律保障作用。
日本水法體系中最基本的是《河川法》，其立法基本精神，一是強調流域水資源統一管理。規定全國水資源由一個部門主管，協調多個分管部門。二是強調了防洪與水資源利用的協調。立法目的在于以流域為單元對河流進行綜合管理，防止河流受到洪水、高潮災害影響并維持流水的正常功能，在國土整治和開發方面發揮應有作用，以利維持公共安全、增進公共福利。自1964年頒布以來，多次修改，有效保障了日本的河川管理，很值得我們借鑒。
類似的還有美國的《下科羅拉多河管理法》，西班牙的《塔霍-賽古拉河聯合用水法》，英國的《流域管理條例》等。另外還有大量流域管理的規定分散在各個有關的水法規中，如1968年歐洲議會通過的《歐洲水憲章》、英國的《水法》、法國的《水法》、西班牙的《水法》等。
以上國外有關水資源管理和開發利用的立法經驗，特別是流域水資源統一管理，全國水資源由一個部門主管，防洪與水資源利用的協調，流域水資源的管理體制及其運作機制等，值得我國長江流域水資源可持續利用進行立法時借鑒。
(三)我國水資源保護立法的狀況和長江流域水資源可持續利用進行立法的必要性：
我國現行的有關水資源保護的法律主要有五部：《環境保護法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》，(配套法規條例如《防汛條例》、《水污染防治法實施細則》、《淮河流域水污染防治條例》、《取水許可制度實施辦法》等)。2001年10月25日作為行政法規頒布的《長江河道采砂管理條例》，比較具體規定了流域管理機構對長江干流采砂管理的管理與監督職責，但目前為止，尚沒有針對長江流域水資源保護形成具體完善的法律體系，國家只是在《防洪法》與《河道管理條例》等單項法律、法規中從各自的側面明確了流域管理機構的法律地位。2002年新修訂的《水法》的最大成就，是強化了水資源的統一管理，確立了“流域管理與行政區域管理相結合”的管理體制，奠定了流域管理機構的法律地位，對于加強以流域為單元的水資源統一管理提供了根本的法律保障。
以淮河治污為例，在污染已極其嚴重的情況下，國務院頒布第一部流域水污染防治法規《淮河流域水污染防治暫行條例》，其法律地位高于地方性法規，它從全局利益出發打破條框分割管理，把流域管理納入法治體系，收到了較好的效果。對于長江流域而言，應該吸取淮河流域水污染事后立法的教訓，積極進行事前立法防御。目前，我國有關水資源保護的立法中，有些法律規定還不具體，很少引進市場機制，特別對水利經費的征收，規定的還很不夠。基于長江在我國經濟社會發展中的重要地位以及流域內水資源管理實際與可持續利用的需要，建議國家盡快考慮制訂長江法，形成一個完善的長江流域水資源保護的法律體系。
二、對長江水資源保護立法的構想：
(一)長江流域水資源保護的法律體系構建：
根據長江流域水資源的現狀和要求，建立長江流域水資源保護的法律、法規體系，即長江法的體系可設計為：第一層級以《憲法》為指導，《憲法》第九條規定：“……水流……等自然資源，都屬于國家所有……國家保障自然資源的合理利用……”，第二十六條規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。《憲法》是長江流域水資源保護的立法總依據;第二層級以全國人大通過的法律《環境保護法》、《水法》為龍頭，前者側重水環境保護，后者側重水資源保護，水環境和水資源是互為因果，互相影響的。另外還包括《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》等從水質、水管、水土、防洪方面具體維護水資源的法律。第三層級即是體現流域管理的《長江流域水資源管理法》(或稱《長江法》)，還包括有關長江流域森林保護、礦產資源開發利用保護、長江利用生態保護等其他方面綜合的流域開發利用保護，這里僅討論長江流域水資源可持續利用的立法保護，以水資源的可持續利用為原則。長江流域水資源保護的立法工作無論是程序上還是力度上都要比淮河流域更高、更大、更深，故建議此法由全國人大常委會制定頒布，以示其重要，之后由國務院組織有關部門制定《長江流域水資源管理法實施細則》，各地省級人民代表大會及其常委會也可以依據《長江流域水資源管理法實施細則》結合本地區實際情況，分別制定地方性長江流域水
資源管理和利用的法規，形成比較完整的長江流域水資源保護的法律體系。
關于《長江法》的結構，可以借鑒日本的《河川法》，它是分為總則、河川管理、關于河川的費用、監督、河川審議會及都道府縣河川審議會、其他細則、罰則和附則八部分。有學者建議分為總則、監督管理、流域水資源開發利用的保護、流域水污染防治、法律責任和附則六部分.我們認為，《長江法》還應該具備的內容有：單設一章規定流域機構權利和職責范圍，理清流域機構與區域水行政主管機構的分工。后文將具體談到這個問題;專章規定長江流域的防汛與抗洪。體現貫徹《防洪法》和長江防汛抗洪的特殊性;我國也應該像《河川法》那樣，對關于長江的費用進行專章規定;另外，我國尚未明確承認水資源交易市場，現實中存在著“黑色水市”，建議在流域水資源開發利用的保護這一章中進行試點規定，構建水權交易市場，達到水資源優化配置的目的。
(二)制定《長江法》相關法律規范的建議：
1、實行流域管理為主，與行政區域管理相結合的管理體制，明確權責。
新《水法》修訂頒布前，我國實行的是以行政區域為主的管理體制，只是在《防洪法》與《河道管理條例》等單項法律法規中從各自的側面明確了流域管理機構的法律地位。新《水法》明確了“流域管理與行政區域管理相結合”，是水資源管理體制發展上的一個里程碑。
長江的流域機構為長江水利委員會(簡稱“長水委”)，作為水利部的派出機構成立于1950年2月。目前現狀是由于流域水管理權力幾乎已被區域分割完畢，流域管理機構的位置不得不在區域和行業的夾縫中尋求。因此，流域管理機構只能被以后的法律、法規限定在特定區域(如重要河段、邊界河段)和特定標準內(如取水許可的限額以上)。這種制度安排實際上都在為流域機構找活干，而對流域水資源開發利用和管理的調控起不到實質性作用。盡管流域機構還承擔了規劃管理、省際水事糾紛調處等職責和一些單項授權的管理職責，但流域機構的地位并沒有本質的改變，無法承擔對流域水資源進行全面管理的職能。另一方面，與水相關的利益相關者沒有能力參與相關決策，這種決策不能充分反映區域的、他人的、行業的和用戶的利益，也難以避免在缺乏有效監督下的趨利性，因此流域決策自然失去了執行的權威，從而也驅使區域和用戶進行自主決策。脫離區域利益的國家權威從來就不可能有效率，所以要使長水委具有管理權威，關鍵是要兼顧區域利益。一個可行的觀點是，把長水委定位為區域的流域管理機構，而非國家的下派機構，以各區域為基礎形成一個區域利益共同體，這樣就能較好地整合區域利益，使流域整體利益以及區域利益在流域管理機構的決策中得到平衡。
根據日本《河川法》規定，一級河流的管理權限在中央政府，由建設大臣負責。在建設大臣指定的區段(“指定區段”)內，可按照政令規定，交給所在的都、道、府、縣知事辦理。一級河流的支流為二級河流，其管理者為管轄該河流區段的都道府縣知事。日本的二級行政區劃分為都道府縣，相當于我國省級行政區。二級行政區以下再分為市、町、村三級，相當于我國的市(縣)、鄉、村三級。
流域與區域在水管理職責上的最佳結合點應是流域管理機構代表流域水環境資源整體公益，履行宏觀規劃、決策、分配、監督、協調職權職責，其目標是實現流域整體利益最大化，重在公益。區域政府代表區域利益，履行區域范圍的規劃、決策、分配、執行、處理、協調、監督職權職責，其目標是在實現區域水環境資源利益最大化，基于水環境資源利用的經濟利益最大化，重在私益。二者必須同步協調實施，使事務管理權與財力支配權相對應。由于我國區域內的各層級行政區域間有隸屬關系，上級政府可以通過行政調撥等非經濟手段導致不同區域在用水上的不平等，保障微觀用水權利也須借助流域管理機構。在大多數水資源管理效率高的國家，一個共同特點是：區域用水管理由區域承擔，資源配置和水環境保護等職責由反映流域整體利益的部門承擔，經營職能由企業承擔。
由此長水委的主要職權應有：對地區性水利設施進行指導監督服務，負責制定長江流域水資源保護的規劃和計劃、總量控制計劃、污染防治計劃、供水計劃、防御洪水方案等，定期做流域水質檢測，對取水、排污等有許可權，對跨行政區的水污染糾紛、用水糾紛等有處理權，應盡早確立必要的行政強制權和行政處罰權，另外還有依法收費(稅)用以養水的權利等。21世紀的長江水利委員會應該結合中國國情并借鑒美國田納西流域管理委員會(TVA)的一些職能體系：強有力的行政管理體系;堅實的基礎事業體系;高水平的科研、咨詢體系;多層次的金融、財政物質支撐體系;完善的工程立項審查、建設管理、質量監督體系;對災害的預測、預報、監測、評估和搶險救助體系等。
2、建立健全水資源的市場機制，促進長江流域水資源可持續利用。
《長江法》應當貫徹水量與水質管理并重，開發與節約并舉的政策，可在《長江法》中流域水資源開發利用這一章對現
中國。有水權制度進行一些創新。我國水權制度存在很多缺陷，限于篇幅這里無法系統闡述，僅論述一下構建水權市場的問題，尤其在南水北調中具有重要意義。
水資源的短缺除了自然原因，更主要的在于對水資源的開發管理的低水平和水資源的市場機制不健全。我國憲法雖然規定了水資源的所有權以及與用益物權相似的非所有人對于水資源的使用權、收益權，但并未將這種權利明確定性為用益物權，更未見使用和界定“水權”這一法律概念。多數學者認為，按照現代各國水法的一般規定，水權即為依法對于地面水和地下水取得使用或收益的權利。根據此定義，一方面，水權是獨立于水資源所有權的一項法律制度;另一方面，水權是水資源的非所有人依照法律的規定或合同的約定所享有的對水資源的使用或收益權。我們把水權定位為用益物權，為一項財產權，可以在市場主體之間進行交換，也可以依法作為抵押、入股、出租的標的。如此一來，就為利用市場價格和競爭機制實現水資源分配提供了必要的前提條件，一舉打破了水資源禁止流轉而造成的市場禁錮。
我國中央政府通過行政命令在垂直的企業管理模式中配置水資源總量已經過分龐大。國家(這個超級企業)配置水資源的效率已經非常低下，我國水權制度變遷的方向應當是由市場配置水資源，國家只負責初始分配。2000年11月24日，浙江省東陽市同意以人民幣2億元一次性把東陽橫錦水庫的每年4999.9萬立方米的永久用水權轉讓給義烏市，義烏負責向東陽供水方支付當年實際供水0.1元/立方米的綜合管理費，形成了一個雙贏的局面。舉世矚目的南水北調工程將根據每個城市的需水量按比例確定相應的股權進行投資，說明我國在加強水資源經濟管理上加大了力度，向市場化邁出了一大步，但立法上相對于實踐卻顯得滯后了許多。
對于合法完善的水權市場而言，政府只須規定相應的交易規則即可，就我國現狀來說，目前只能是一種過渡時期的“準市場”，表現在：水價不可能完全由市場競爭來決定，多種水功能中只有能發揮經濟效益的部分才能進入市場，不同地區、不同用戶之間的經濟差別很大，難以完全進行公平競爭等。因此構建水權市場過程中，我們應注意：為確保水權市場的正常運行，長江水利委員會需要應用法律、法規、條例等形式對水權交易主體、水權分配制度、交易制度、價格制度加以保證，負責制定整個流域的水權分配方案并采取一定方式將水權分配或出讓給各個供水經營單位;水權分配完成后，負責制定各水權交易主體進行水權交易的規則，負責改善流域公共基礎設施的投資，提供有關水資源信息，組織各供水公司之間的水權轉讓和交易，并負責監督交易的執行。隨著水資源市場的完善，長水委可以進一步減少對水權交易的干預。
3、加強長江流域水污染防治，特別是船舶水污染防治。
關于水污染防治，現有的《水污染防治法》、《環境保護法》、《河道管理條例》、《水污染防治法實施細則》等較詳細的規定了排污收費制度、水資源費征收制度等，《水利產業政策》提出了建立水環境生態補償機制。各流域水污染狀況有自己的特點，應以流域為單位進行治理。以長江流域為例，長江是橫貫我國東西水上運輸的大動脈，其航運業十分發達，但也給長江水域和周圍環境造成了污染和破壞，據保守估計，長江船舶垃圾每年生產量達18.4萬多噸，長江上每發生的一次海損事故往往就是一次嚴重的水污染事故。
目前我國《水污染防治法》將船舶水污染事故處理的權利授予了航政部門，而航政部門的處理僅限于船舶本身，對水資源污染的影響范圍，水質跟蹤監測，事故通報以及其他應急處理措施都還沒形成一個有效機制，既沒有建立必要的程序，又沒有建立處理經費渠道，因為沉船對船主的損失已經很嚴重，其根本無法獨自負擔處理費用。建議此類流域性污染，《長江法》應作出全面的規定，明確長江水利委員會對事故的管理權限，長水委和長江流域水資源保護局可以利用流域水質監測網絡進行監視監測，采取應急措施，另一方面，參考國際上通行的做法，通過營運船舶共同交納事故保險費用來保證事故處理費用。
4、開征長江流域水資源保護的水利經費，解決流域水資源保護可持續發展經費問題。
目前，在國外對流域水資源保護和管理，大都征收有關水利經費，專門用于流域水資源保護和管理的費用。我國長期實行計劃經濟，流域水資源保護和管理的費用由國家統一撥付。由國家單向解決流域水資源保護和管理的費用問題，不能滿足今后長江流域水資源保護可持續發展問題。《長江法》中可效仿日本《河川法》進行單獨規定水利費用的征收是很有必要的。由于河流是公共財產，管理的最終目的是減少在公共財產使用中產生的外部不經濟性，因此建立相關賠償制度至關重要，這也是我國水法規中最為欠缺的地方。
在這方面，我國臺灣《水利法》有關水利經費的規定，也可值得我們借鑒。臺灣《水利法》規定了水利經費的征收，包括“征收水利權費、河工費、防洪受益費三種。”同時規定經費的具體征收辦法即：“水權費即向水權人按年征收
之費，水權費的征收，農業工業用水以每分鐘1立方公尺的供水量為起點，水力用水以每秒鐘1立方公尺的供水量為起點。水權費的征收期間，公共給水、工業用水、水力用水及其他用水每年一次，農業用水視生產物的收獲，得每年分為兩次。”1河工費即向來往船舶按季或按次征收之費。河工費的征收期間，登記的船舶全年通行的按年定期征收;非全年通行的，按季定期征收。防洪受益費即向防洪受益人分期征收之費。政府因辦理及維持防洪工程，得向收益者分別輕重征收防洪受益費等。2
根據我國的實際情況，應制定《長江流域水利經費征收辦法》，對利用長江流域水資源獲得利益的單位和個人征收水利經費，包括長江水資源使用費、船舶通行費、防洪受益費等，《辦法》應具體規定征收水利經費的情況、征收范圍、數量、時間、用途等。水利經費取之于民，用之于民，須專款專用，專門用于長江流域水資源保護事業，解決長江流域水資源保護可持續發展經費問題。對于長江流域的管理費原則上由國家負擔，長江所在區域也需根據情況進行繳納貼補。
5、完善長江流域水資源保護的法律責任。
法律責任是法律得以執行實施的必要保證，否則會削弱其執行力。應對《長江法》中規定的不執行各種法定的義務及對法定的權利侵犯，應規定相應的懲罰措施和賠償措施。包括違反流域管理與行政區域管理相結合應承擔的法律責任、違反水權交易應承擔的法律責任、造成長江流域水污染應承擔的法律責任、違反開征長江流域水資源保護的水利經費應承擔的法律責任等。承擔法律責任的形式應為：行政處分、停止侵害、限期改正、情節嚴重，吊銷營業執照、罰款、賠償損失、情節嚴重構成犯罪的，依法承擔刑事責任。從而真正發揮法律的功能，同時要建立跨行政區域糾紛處理的條款等。
綜上所述，促進長江流域水資源可持續利用不僅關系到長江流域經濟的可持續發展，也是關系到國家整體利益和長遠發展的大事，必須建立和完善長江流域水資源保護的法律體系，制定和完善《長江流域水資源管理法》(或稱《長江法》)建立長江流域水資源保護法律制度，促進和保障長江流域水資源開發、保護和可持續利用。