來源：華夏時報
供水、供電等基礎設施行業與普通消費者密切相關，涉及千家萬戶的利益，在多數歐洲國家已實現私有化經營，但仍屬受監管的基礎設施領域。政府依靠逐漸完善成熟的監管機制，以經濟監管為核心，協調私人投資者、運營商和消費者之間的經濟利益，既保證高效優質的服務、吸引足夠的投資，又兼顧歐盟環境保護的要求。英國供水行業和北歐（芬蘭、瑞典）電力及天然氣配送行業的價格監管舉措對我國基礎設施行業市場化運作有一定借鑒意義。
基礎設施私有化改革趨勢
英國供水行業私有化改革始于上世紀八十年代末。英國供水公司原屬國有企業，1989年后政府將整個英格蘭和威爾士地區的供水公司按地區拆分為十余家公司并全部私有化。目前除其中四家為上市公司外，其余都被私人投資者或基礎設施投資基金控股。供水公司必須持有政府頒發的營業許可，用戶不能自主選擇供應商，只能使用其所在地供水公司提供的服務。英國環境、食品及農村事務部負責供水行業的總體監管。
北歐電力和天然氣配送行業私有化改革始于上世紀九十年代中期。供電（氣）行業一般分為發電、傳輸和配送三部分，其中傳輸泛指將能源從產地傳輸至地區性網絡，配送泛指將到達地區性網絡的能源通過地方性網絡配送至終端消費者。芬蘭和瑞典的傳輸網資產基本由政府全部或部分持有，配送網資產則于1995-1996年間開始進行私有化改革。目前，瑞典和芬蘭電力配送運營商分別為7家和10家，負責監管的政府部門分別是瑞典能源市場監視局和芬蘭能源市場委員會。
價格監管模式的轉變
價格監管模式主要分兩種：一是價格審批制，即由運營公司掌握定價權，但所定價格需經監管機構的審批方可生效；二是價格上限制（積木式定價模式），即由監管機構通過考慮合理的資產運營成本、資本支出、投資者回報和通貨膨脹等因素后，為公司設立合理收入上限，并結合效率激勵機制等協調消費者和私人投資者的利益。
價格上限制是目前歐洲主流監管模式。在兩種價格監管模式中，價格審批制較為簡單，政府只需考慮公司定價是否能夠被大多數消費者接受，而無需考慮成本收益等多方面因素，但從消費者角度看，該模式不夠透明，其定價合理性更無從考證。相比較而言，價格上限制能夠較為透明完整地反映定價的組成結構，現階段被監管機構普遍接受和提倡。英國供水行業自私有化開始一直采用價格上限制；芬蘭能源配送行業早期使用價格審批制，目前已基本完成向價格上限制的過渡；瑞典在2012年前一直采用價格審批制，于2012年開始分兩步走，向價格上限制轉型：電力行業于2012年率先轉型至價格上限模式；天然氣行業計劃于2015年，參考現電力改革的經驗后實施轉型。
影響價格上限的因素
允許的投資者回報。監管者一般允許投資者獲得符合市場慣例的合理回報（ROE）。該回報由受監管的資本價值（RCV）和監管機構認可的加權平均資本成本（WACC）共同決定。
不同國家在RCV計算上略有不同，有的采用成本法，有的采用市價法。英國供水資產和瑞典能源配送資產的RCV采用成本法，反映歷年實際資本支出的累計，扣除折舊所得出的歷史實際價值。瑞典的能源配送監管機構還規定只有直接參與運營的資產（如管道、變電器等）才能計入RCV，間接參與運營的資產（如車輛等）不可計入RCV，需通過運營成本來反映，以區分運營成本和資本支出。芬蘭的能源配送資產RCV采用市價法，統計方式為加總現有資產零部件（如管道、變電器）的當前市場價格后（非實際零部件購買成本），調整資產壽命和折舊得出RCV。
在WACC的計算方式上，各國也不盡相同，有的為股債平均回報，有的以國債作為基準上浮。英國和瑞典的WACC計算方式均為根據資本市場上股權和債權投資者所要求的平均回報水平，結合監管機構對行業最優債務占比的評估確定，每一價格調整期調整一次；芬蘭的WACC計算方式則以芬蘭10年期國債作為基準上浮，每年更新一次。
根據目標運營效率確定的運營成本。價格審核時，監管機構首先調查行業平均和最具運行效率公司的運營效率，據此確定下一個監管周期整個行業的目標運營效率和與此對應的基礎運營成本。運營成本包括預計發生的、為提高產品或服務質量的各項支出。值得注意的是，各個國家的監管周期有所不同，較短的周期雖增加了與監管機構溝通的頻率，但在運營商確保獲得當前價格調整期收入的前提下，增加了收入調整的靈活性，避免因某一價格調整期價格不理想造成較長期的負面影響。
日常運營所需的資本支出/折舊。為保障日常供水供電，各運營公司必須保證各項資產的良好運轉，為此發生的新建、維護、更換等各項資本支出，按允許的限額在價格中反映。具體操作上，各國有所不同。英國供水行業的資本支出計算方式為凡在規定的限額內，可按實際支出直接計入RCV。而瑞典的監管機構則規定只有用于新建資產的資本支出方可計入RCV。用于維護更新現有資產的資本支出不可計入RCV，該準則導致運營商維護現有資產的激勵不足，影響資產整體運營效率，備受投資者和監管機構內部爭議，預計將在未來出臺調整措施。
激勵機制和超額收益。為激勵各運營公司提高效率，監管機構允許表現優異的公司獲得一定額外收益。如在下一次重新審核價格上限前，運營公司實際運營效率優于目標運營效率帶來成本的節約，可以作為公司的超額收益。且公司提供的服務質量達到一定標準后，監管機構會在下個價格審核期間支付額外收益作為獎勵，相反，一旦公司服務質量未達標（如投訴增加、斷水斷電頻率高于規定指標等）將會受到處罰。
稅負調整。稅負一般轉嫁給最終消費者承擔，以吸引私人投資。一般來說，監管機構設定投資者回報時采用稅后資本成本，設定價格調整上限時會加回稅負，保證投資者獲得足夠的稅前回報。
政策建議
歐洲供水供電等基礎設施行業實現私有化經營后，消費者獲得了更加優質高效的服務，同時私人投資者能夠獲得較充分的投資回報，減輕了政府的財政壓力。綜合來看，有以下幾方面值得我們借鑒。
私有化改革不意味著政府完全放松監管。在歐洲各國重要基礎設施實現私有化后，政府仍然通過制定法規、頒發營業許可、審核價格、審批商業計劃等方式參與行業的監管，避免私人企業注重短期利益而忽視對基礎設施的長期投資，確保消費者利益。
透明的定價機制有利于行業長期穩定的發展。目前我國水、電、油等資源性產品的定價仍采用政府行政命令的手段制定，每次改革提價都演變為供需及相關各方力量的“博弈”，有些價格聽證只是一個程序，結果不能使人信服，往往受到公眾的質疑。最好的辦法就是讓市場公開、透明，用公開透明的信息來形成和建立健康的定價機制，只有在這樣的環境下，漲價的理由才有可能被公眾理解，也有利于行業的長期穩定發展。
應加強立法工作，實現有法可依。近期得到普遍認同的改革方案也以進一步推進我國經濟市場化改革提高要素配置效率為大方向，重點放在完善市場參與機制、打破壟斷、提升資源配置效率等方面。根據歐洲各國的經驗，立法在基礎設施監管中具有重要地位。因此，基礎設施行業市場化運作需首先加強立法工作，通過法律明確監管機構的權力與責任，保證監管機構的合法性與權威性，從而規范監管行為和監管程度，增強各項政策的可預見性和透明度。
