11月26日，《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）正式發布。《指導意見》將生態環保、農業水利、市政基礎設施、交通、能源、信息和民用空間以及社會事業納入投融資機制創新范圍。其中，生態環保位居七大重點領域之首。作為具有典型外部性和公益性特征的生態環保領域，創新投融資機制、引導社會資本投入，時間緊、任務重、需求大、情勢急。

　　增量、提效、多元是環保投融資機制創新的總目標

　　目前，環境保護工作日趨深入，領域逐步拓寬，環境保護投資需求也日益加大。從當前環境保護投資情況看，盡管多年來環保投資規模不斷增加，尤其是“十一五”以來，環保投資增加尤為顯著，但由于我國環境保護歷史欠賬較多，新增需求較大，環保投資總量與環境保護需求相比尚存在較大差距。

　　同時，現階段我國環保投資以規模效應為主，資金總體效益尚需提高，急需從規模型向效益型轉變。

　　此外，政府資金投入對社會資本投入引導力度不夠，引導社會資本投入的市場化機制尚未建立，社會資本對環境保護投入的積極性不高。

　　黨的十八屆三中全會審議并通過《中共中央關于全面升華改革若干重大問題的決定》指出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制。為此，環境保護投融資機制創新的總體目標是要解決環境保護資金投入不足、效率不高、社會資本環保投入積極性不強的問題。《指導意見》明確了通過明晰產權制度、完善價格制度、強化政府引導帶動作用、創新融資方式等途徑，建立社會資本投入的盈利機制，提高環境保護融資能力，鼓勵社會投資特別是民間投資。

　　政府投入引導是社會資本投入的催化劑

　　為加大環境保護投入力度，“十一五”以來中央財政先后建立重金屬污染防治專項資金、主要污染物減排專項資金、農村環境保護專項資金、大氣污染防治專項資金等一系列專項資金。但目前政府資金投入領域寬、范圍廣，難以發揮資金的合力，對社會資本投入帶動作用不強。同時，政府投資以固定資產投資為主，強化前期投入，補助方式多以投資補貼、財政貼息為主，資金使用方式不夠靈活，對社會資本投入的引導力度也較為有限。

　　《指導意見》的出臺，將轉變我國傳統財政支出的基本格局，充分發揮政府投資“四兩撥千斤”的引導帶動作用。

　　一是進一步明確了政府資金投入的重點方向，政府投資主要投向公益性和基礎性建設。對鼓勵社會資本參與的生態環保、農林水利、市政基礎設施、社會事業等重點領域，政府投資可根據實際情況給予支持。

　　二是從政府投資向政府采購轉變，穩妥推進政府向社會購買環境監測服務，加強社會資本的環境監測投入，緩解政府投資壓力。

　　三是優化政府資金的使用方式，以強化資金的引導作用為重點，增強資金使用的靈活性，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等方式，支持社會資本參與重點領域建設。

　　發展環境保護基金并專業化運作是實現PPP的重要載體

　　當前環保資金供需缺口大，社會融資存在瓶頸。在積極穩定專項資金規模的同時，研究建立環境保護基金，可以充分發揮財政資金的杠桿效應，成為實現PPP（政府和社會資本合作模式）的重要載體，是大勢所趨。

　　一方面，以財政資金為引導，撬動社會資本投入，實現社會資本與環境保護需求的有效融合，可以實現財政資金在環境保護基金中的首次放大。

　　另一方面，不局限于直接固定資產投資的籌資拼盤，較多采用貸款和擔保等與社會資金捆綁使用方式，可以實現從基金資本到項目資金總額的二次杠桿放大。《指導意見》提出鼓勵發展支持重點領域建設的投資基金，大力發展股權投資基金和創業投資基金，鼓勵民間資本采取私募等方式發起設立主要投資于生態環保等領域的產業投資基金。政府可以使用包括中央預算內投資在內的財政性資金，通過認購基金份額等方式予以支持。

　　產權交易制度與價格制度是投融資機制良性發展的基礎

　　產權經濟學強調“有恒產者有恒心”，對財富的控制而形成的社會關系是最基本的社會關系。人與人之間的其他社會關系，本質上都是財富支配關系或直接或間接的反映。

　　同樣，在環境保護領域，環境權益的有償取得、授權轉讓以及依法保障，是增強社會資本投資信心和動力、創造環保投資活動內在需求的基本前提。

　　黨的十八屆三中全會明確提出，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制。《指導意見》對上述環境權益進行了細化，包括集體林權、林地經營權、排污權、碳排放權、水權、新增水資源使用權等制度，以及開展相關權益的交易、流轉等。

　　制定合理的價格市場化政策是確保社會資本收益的關鍵。《指導意見》提出推行兩部制水利工程水價和豐枯季節水價。進一步推進天然氣價格改革，盡快出臺天然氣管道運輸價格政策，適時調整煤層氣發電、余熱余壓發電上網標桿電價，完善可再生能源發電價格政策、調整燃煤發電機組環保電價政策。以產權界定、權益有償交易與市場化價格政策為前提，建立社會資本環保投入盈利機制的基礎與保障。

　　政府讓利型稅收和補貼政策是回報盈利機制的有機組成

　　理性經濟人是經濟學的重要前提假設。確保社會資本取得合理回報、構建社會資本盈利機制，是包括生態環保在內所有重要領域投融資機制創新能否取得成功的關鍵和靈魂所在。建立社會資本投入回報機制有多種方式，其中實施政府補貼、稅收優惠、風險補償等政府讓利措施，是降低社會投入成本，提高社會資本盈利能力的一項重要途徑。

　　《指導意見》提出市政基礎設施、兩部制水利工程水價、豐枯季節水價等價格調整不到位時，政府可根據實際情況安排財政性資金對企業運營進行合理補償，使經營者能夠獲得合理收益。

　　模式創新是環保投融資改革探索實踐的主導方向

　　除建立產權交易制度、政府讓利等行為外，開展環境資本運作、捆綁治理、聯合經營、規模化經營等模式創新也是構建社會資本盈利機制的有益補充。

　　《指導意見》指出，對社會資本利用荒山荒地進行植樹造林的，在保障生態效益、符合土地用途管制要求的前提下，允許發展林下經濟和森林旅游等生態產業取得投資回報。創新市政基礎設施建設運營模式，鼓勵打破以項目為單位的分散運營模式，實行規模化經營，推進市縣、鄉鎮和村級污水收集和處理、垃圾處理項目按行業“打包”投資和運營等，降低建設和運營成本，提高投資效益。

　　創新抵押擔保方式是破解環保領域融資難瓶頸的關鍵

　　治污需求企業與環保企業多以中小型企業居多，資金需求較多，但企業融資能力較弱。與傳統企業抵押擔保方式相比，排污企業和環保企業分別擁有排污權和收費權。相對排污權和收費權質押方式，金融機構實際上更傾向于傳統的房地產、固定資產、有價證券、國債券、各種股票等抵押品貸款。

　　為突破排污企業和環保企業投融資瓶頸，《指導意見》提出了探索創新信貸服務，支持開展排污權、收費權、集體林權、特許經營權、購買服務協議預期收益等擔保創新類貸款業務，探索利用工程污水垃圾處理等預期收益質押貸款，允許利用相關收益作為還款來源。在此基礎上，應逐步放開地方融資平臺對環境保護類項目的融資限制。

　　作者單位：環境保護部環境規劃院

 

積極推動環保投融資機制創新