全球PPP 模式的發展與風險分析
涉及到各類融資業務，為虛擬經濟帶來較大的發揮空間
A PPP模式的概念和核心
PPP是Public-Private Partnership的縮寫，顧名思義，是指公共部門與私人部門在提供公共產品和服務過程中建立的合作伙伴關系，也可以認為是公共部門與私人部門的一種融資模式的總稱。
不同國家和組織對PPP的定義存在微小差別。例如加拿大定義PPP為公共部門和私人部門之間的一種合作經營關系，基于雙方的各自經驗，通過適當的資源分配、風險分擔和利益共享機制，以滿足事先清晰界定的公共需求；又如歐盟定義PPP為提供公用項目或服務而形成的公共部門和私人部門的合作關系。
這些定義均突出了PPP模式主要有三個特點：一是要有界定明確的公共部門和私人部門；二是PPP項目必須針對的是公共產品和服務；三是參與其中的公共部門和私人部門必須要通過合同文本等形式，明確在整個PPP項目中的責任和義務，收益共享，風險共擔。這也就是說PPP模式本質上是公共部門和私人部門為了解決公共產品或者服務問題而進行的合作。
一般而言，公共產品和服務具有非競爭性和非排他性的特征，不適合私人部門單獨提供，但是如果政府完全獨立提供公共品，公共品的提供和管理效率通常會低于私人部門，引入私人部門也較為必要。如果在引入私人部門后，公共產品的提供效率可以提高，那么這類公共產品就適合采用PPP的模式。從這個角度看，PPP模式不僅僅是“公私合營”的一種形式，而是提高公共產品管理效率的模式，這也是PPP的核心。
B PPP的主要形式
依據世界銀行對PPP契約形式的劃分，PPP模式主要包括12類，其中管理合約（MC）、租賃（Leasing）、修復-運營-轉讓（ROT）、修復-租賃-轉讓（RLRT）、建設-運營-轉移（BOT）、建設-修復-運營-轉讓（BROT）、建設-擁有-運營-轉讓（BOOT）、建設-租賃-擁有（BLO）、建設-擁有-運營（BOO）等形式較為常見。
依據PPP模式中政府和私營部門的關系，PPP模式又可以分為外包類、特許經營類以及民營化類，這三類模式的公有化程度依次下降。例如，在外包模式中，SC是一種較為典型的形式，政府一般是將基礎設施的服務外包給私營企業，但是仍負責設施的運營和維護額，承擔項目的融資風險，時間一般小于5年，私營資本的風險也相對較低。
再如，在特許經營模式中，BOT是一種較為典型的形式，主要是由政府提供特許經營協議，私營部門作為項目的投資者和經營者自行安排融資，開發建設項目，并在特許經營協議的期限內獲得利潤，在項目結束后，有償或者無償轉讓給政府，一般項目可以長達20年以上，私營資本面臨的風險要高于外包類；而在民營化模式中，BOO是一種較為典型的形式，主要是有私營部門負責基礎建設的融資，擁有這個項目的設施，并對其進行永久性經營，項目一般也長達20—30年以上，私營部門的風險也相對最高。
雖然不同模式下，公共部門和私營部門承擔的責任和義務、收益和風險以及項目的持續時間都不相同，但是結構上可以有類似的形式。首先，由政府部門和私人部門等項目發起人成立特殊目的的公司（SPV）；然后由SPV負責建設和實施，其中所需要的資金由SPV負責融資，其中資金來源主要有發起人的資本、銀行貸款、政府擔保以及債券等形式；其次，項目建成后在政府授權下，由SPV繼續負責運行，運行所需的資金主要來自發起人的資金、債券持有人、第三方投資者等，運行中的收入主要包括公共產品使用者的費用、服務費用、政府的保證費用等；最后，項目結束后，SPV將公共產品移交給政府。
從這點看，PPP模式是政府將公共產品或服務的部分義務轉移給私營部門，并相應地將部分收入也由私營部門所享，在減少資金支出的同時，加快公共設施的建設，提高政府資金和私人資金的使用效率。這種模式在合理利用了政府和私人部門各自優勢的情況下，實現了資源的合理配置，提高了社會總體效益。對政府部門而言，緩解了政府的融資壓力和債務負擔，對私人部門而言，擴寬了其資金的使用空間，并獲得合理的回報，可謂對社會、對政府和對私人部門“一箭三雕”。
圖為 PPP項目的結構和周期
此外，在整個PPP項目中，因為涉及各類融資業務，這也會為虛擬經濟帶來較大的發揮空間，例如，許多諸如證券公司、銀行、信托、保險在內的金融部門都可以以特定的身份參與到PPP項目中，保證各個環節的資金供給。
C PPP的發展狀況
從全球的發展情況來看，依據世界銀行的統計，PPP模式主要使用在能源、電力、交通以及水處理等行業，采用的形式以BOO/BOT/BROT等方式為主。從總量上看，依據全球PPP研究機構PWF的統計，1985—2011年以來，全球基礎設施PPP名義價值達到了7751億美元；從地域上看，英國、澳洲等國家的PPP模式較為成熟，其中使用量也較大，而發展中國家相對使用較少，不過近年來也在快速增長中。
圖為各主要地區PPP項目占比
英國是較早采用PPP模式進行基礎設施等公共產品建設的國家，也是當前PPP模式最發達的國家之一。早在400多年前，私人部門就已經參與到供水建設上，也是PPP模式的雛形。1992年，隨著公共支出日益增長，英國財政大臣開始利用私人資金來支撐公共建設，并首次創立了PPP的典型模式——私人部門融資計劃（PFI），并在1997年以后得到了較大的推廣和發展。
PFI模式是政府通過與投資人簽訂合約，由投資人設計、建設、投融資、運行并維護基礎設施，并在合同結束后，投資人將這些公共產品設施交給政府。由于PFI模式合同靈活性較差，項目周期長，透明度也較低，風險收益分配不合理，英國政府從2012年推出了PF2模式，這種模式類似于上述的SPV模式，政府持有項目的一定股權，并對合約靈活度、透明度、融資和風險分配等機制進行了改進。
在英國，PPP項目的相關工作由財政部成立的基礎設施建設局（IUK）專門負責。IKU計劃未來五年內每年平均完成400億英鎊的投資，這規模相當于英國當前GDP的10%以上。據英國IUK統計，截至2012年3月，英國累計完成PFI項目717個，項目資本支出合計547億英鎊，涉及的公共領域主要包括學校、醫院、公路、地鐵、監獄、住房、廢物廢水處理等。其中，醫院、學校、交通等三大領域占比較多，超過了50%以上。
從整個歐洲角度看，21世紀以來，PPP也實現了較快的發展，這主要與政府推動以及PPP模式的逐漸成熟有關。據歐洲投資銀行統計，每年PPP的市場規模基本在150億歐元左右，其中除了英國以外，土耳其、德國和比利時的PPP規模較大。從PPP項目的投向看，主要集中在交通、醫療和環境等方面，這三方面在2014年分別占比達到了63%、12%和10%。
澳大利亞在上世紀80年代開始在基礎設施領域應用PPP模式，主要也是通過設立SPV來運行。但是隨著PPP項目的不斷增加，私人部門享受的收益與風險之間出現不匹配，導致一些項目失敗。2000年以來，澳大利亞政府修訂和制定了與PPP相關的法律，在保障私人部門利益的同時，PPP項目也得到了快速的推廣。與英國的IUK類似，澳大利亞也成立了相關的管理部門——澳大利亞基礎設施局（IAU），負責全國各級政府的基礎設施建設需求和政策的制定，推廣PPP也是其重要職能之一。
除了歐洲、澳大利亞以外，北美的加拿大和美國也有相關部門負責PPP項目的實施。不過與歐洲相比，美國的PPP發展一直相對落后，其市場規模目前在幾十億美元，主要原因包括兩方面。首先是政策上，美國不同州對PPP的態度不一，實施的規則、制度也不太相同，這對PPP項目的推進有一定障礙；其次是美國無論是政府還是私人部門的融資體系均較為發達，適合采用PPP的項目均可以通過其他方式融資解決，這也影響了其PPP的發展。
在發展中國家，PPP規模也在逐漸擴張。世界銀行針對發展中國家參與和實施PPP項目開發了相應的PPI數據庫，從數據上看，1990年以來，發展中國家PPP項目經歷了兩次快速發展。其中，1990年到1997年的快速增長主要源自于拉美地區和太平洋地區宏觀經濟較為穩定，金融自由化不斷深化，對PPP的需求較多；2002年到2013年的快速增長主要得益于PPP的制度和法律逐漸完善，其效果也較為明顯，世界各國的效仿增加。從PPP項目的投向看，主要集中在交通、通信、能源方面，但近年來供水和水污染治理方面的項目也增長較快。
圖為發展中國家PPP項目的投向
D 前景
PPP模式對于緩解政府在公共建設支出中的壓力有較大幫助，也有助于提升公共產品管理效率。從成功的案例來看，PPP得到快速發展最重要的原因莫過于項目中公共部門和私人部門的責任明晰，利益分配合理。在項目實施前，要確定項目的實施標準，制定相關的PPP合同，明晰相互責任；在項目實施時，要風控得當，建立嚴格的審計制度和績效評級制度，合理分配利潤。
不過從市場的發展看，PPP也不乏失敗的案例，這也說明PPP項目具有一定的風險。其風險主要來源于公共部門和私人部門之間的利益難以協調。同時，公共部門還面臨相關政策的穩定性風險、決策失誤風險等，而私人部門也面臨項目建設和運行中的成本不可控、價格不可控以及需求不可控等風險，這都需要項目的相關實施人注意。
在我國，目前PPP模式仍處于探索和發展階段，未來應統一PPP監管部門，健全相關法律法規，完善實施環境。在項目實施時，注意合同精神，即便在出現問題時，管理層也不越俎代庖，不輕易實施行政壓力，一切按照法律、合同執行，保護私人部門的利益。
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