近年來，受厄爾尼諾現象持續增強的影響，我國洪澇情勢嚴峻。城市洪澇災害危害大、影響面廣，城市防洪排澇安全是城市穩定發展的重要保障。隨著我國城市化進程不斷加快，城市規模不斷擴大，各城市防洪排澇標準低、洪澇工程建設滯后、排水能力不足、應急處置薄弱等問題愈發凸顯，多數城市不同程度遭受洪澇威脅和侵害。據統計，2007年至2015年，全國超過360個城市遭遇內澇，其中六分之一單次內澇淹水時間超過12小時，淹水深度超過半米。城市洪澇災害的頻繁發生已受到社會的廣泛關注，必須加強城市防洪排澇工作，保障城市防洪排澇安全。本文以北京市調研為基礎，對如何加強城市防洪排澇工作提出相關思考和建議。

一、城市防洪排澇工作現狀

（一）城市防洪排澇設施發展現狀

據有關部門統計，目前全國已建城市堤防2.8萬多km，保護區域8.8萬多km⊃2;；已建城市排水管道總長51.1萬多km，其中雨水管道總長約19.2萬km，雨污合流管道約10.8萬km，城市防洪排澇設施體系逐步建立和完善，為保障城市安全發揮了積極作用。如北京市全面建成了永定河、潮白河、北運河等主要河道堤防工程和蓄滯洪、分洪設施，基本形成了全市的骨干防洪工程體系，在中心城范圍內擁有清河、壩河、通惠河、涼水河四大河道排洪系統，共包括120余條支流，河道總長度約581km；截止2015年，北京共建成雨水管道6139km，合流管道2232km，雨水泵站達到231座，并建設雨水利用工程2440余項，綜合利用能力達6661萬m⊃3;。

但我國各城市防洪排澇設施發展并不平衡，目前只有300多座城市達到國家規定的防洪標準，占有防洪任務城市總數的50%，其中全國重點防洪城市31個，有10個達標，占32%；全國重要防洪城市54個，有16個達標，占30%。盡管全國城市排水管道總長比1978年增加了26倍，但城市管線系統排水能力仍不足，絕大多數不足1年一遇。2013年9月，國務院印發了《關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發[2013]36號），要求用10年左右時間建成較完善的城市排水防澇、防洪工程體系。

（二）城市防洪排澇管理現狀

我國現行水管理體制下，通常情況城市建成區內的排水、內澇治理工作由城建部門負責，流域和區域的防洪工作由水利部門負責；只是在部分實施了水務一體化管理的城市，由水務部門對防洪排澇進行統一管理，對排水設施、河道治理、防洪工程等統籌規劃。因此，當前各地城市防洪排澇的管理體制是有差異的，城建部門和水務部門作為主管部門的情況都存在。據統計，全國有防洪任務的城市中，有370座城市城區防洪由水務（水利）部門負責，103座由城建部門負責，152座由水務（水利）和城建部門共同管理，另有少數城市由其他部門管理或未明確管理部門。

由于防洪排澇工作的系統性和應急性特征，各城市在加強城市防洪排澇管理工作中非常重視部門統籌和協作，而且充分發揮好本級防汛抗旱指揮部管理體系的統籌協調作用，以促進防洪排澇工作高效、有序推進。以北京市的城市防洪排澇管理體系建設最具有典型代表性。

北京在將城市防洪排澇納入城市水務統一管理的基礎上，建立了以防汛抗旱應急指揮部為中心的“1+7+5+16”的防汛管理體系。“1”是指市防汛抗旱指揮部，全權負責全市防洪排澇工作，并加掛北京市防汛抗旱應急指揮部牌子，由市防汛辦具體行使行政管理職權，各相關部門按照分工開展有關工作。“7”是指應急指揮部下設的宣傳、住房和城鄉建設、道路交通、城市地下管線、地質災害、旅游行業、防汛綜合保障等7個專項分指揮部，建立了相應的7項協作機制，分洪水調度、安全避險、河道搶險、抗旱應急、應急排水5個大類制定了153個預案，各自負責協調相關部門；“5”是指在域內永定河、潮白河、北運河、大清河、薊運河5條主要河流設立的流域防汛指揮部。“16”是指下屬16個區的防汛指揮部。此外，市排水集團、市電力公司、市自來水集團、市市政路橋集團公司承擔各自應急搶險任務，還有以8支市級應急排水隊伍為主體的機動搶險隊伍，按照職責分工負責搶險。在2012年“7.21”暴雨災害后，北京進一步完善了多部門分工合作、協同管理，常態與應急“平戰結合”的管理體系，健全了防汛應急預案和應急響應機制，完善了與多部門的可視異地會商系統、天氣預報系統、雨量實時監測系統、重點立交橋和低洼路段的積水監測系統、雨澇信息社會發布系統等，有效提升了全市整體防洪排澇的應對能力。在今年的“7.20”特大暴雨中，北京在預防災害和救援方面從容應對，在容易發生事故的重點地區，提前采取了應急措施；在已經出現積水的地區，多部門協同救援，各司其職，大大提升了工作效率。

二、防洪排澇工作存在的主要問題及原因

由于大多數城市防洪排澇能力普遍不足，部分城市出現了“逢雨必淹”的現象，許多城市一到汛期就面臨巨大的防洪排澇壓力。面對日益突出的城市洪澇問題，需要對當前城市防洪排澇工作進行深入思考，深入剖析存在的問題，找出深層次原因。

（一）相關規劃設計理念有缺陷，城市排水標準較低

一是按設計排水標準設置城市排水管網，而超過標準的地表徑流缺乏管理。城市一遇暴雨，排水管網盛不下的地表徑流順著城市各環路匯流到低洼的立交橋下，沒有其他去處。城市規劃建設切斷了自然狀態下天然排水河網，設計了滯洪池，卻缺乏排水通道，或排水通道狹窄、排水溝與河湖流域水系聯結不暢通，加之城市道路豎向布置不當，加劇了城市洪澇風險。

二是城市排水標準較低。目前我國各地城市排水標準普遍偏低。70%以上的城市管線系統排水能力不足1年一遇，90%以上老城區的排澇能力甚至比規范規定下限還要低。根據《北京城市總體規劃》（2004—2020年）要求，“一般地區雨水管道采用3年一遇，重點地區采用5年一遇”，但實際上還達不到這一標準。

（二）相關設施建設和排水通道治理亟待加強，排水系統整體效率有待提高

一是城市邊緣地區由于基礎設施分散建設，排水溝渠、管網、泵站等未按規劃與主體工程同步建設，并存在基礎設施項目截斷、破壞排水管網的現象，產生排水管道斷頭，降低排水系統使用效率。

二是城市郊區的中小河道因城市的擴張由原鄉間排水溝渠轉變為城市排水和行洪通道，但由于治理不足、管理跟不上等原因，導致淤積、人為占用等現象突出，排水和行洪能力差，在高強度降雨時排洪不暢，行洪安全受到極大影響。

（三）城市洪澇的疏導和調蓄空間不足，雨洪控制和利用工作滯后

一是城市建設區的擴大導致洪峰流量增大，但作為防洪排澇體系重要一環的蓄滯洪區由于用地緊張無法落實。城區內排水與滯澇設施不配套，或缺乏城市河湖滯蓄澇水，每遇高強度降雨，積水匯集于低洼地帶。不少蓄滯洪區很早就列入規劃，但進展不暢。

二是雨洪控制和利用措施嚴重滯后。作為防洪排澇的一項重要措施，城市雨洪控制和利用提出很早，近年來也取得了一些進展，但所建工程大部分停留在示范性質，未形成大規模利用。對雨洪利用工程規劃和建設未形成法定要求和強制性規定，建設、運行管理及主體責任、保障措施等一系列事項沒有明確。

（四）城市防洪排澇精細化管理嚴重滯后

一是預警、應急處置和調度管理有待完善。洪澇預報預警的精準度和決策支撐水平尚需提高，河湖調度部門與道路排水部門在人員對接、預案對接、信息對接、措施對接上仍需要改善，河湖防洪搶險與排水部門搶險工作的結合應更緊密。

二是對城市洪澇風險進行綜合預防與管理的水平有待提高。防洪影響評價制度的落實需要加強，對洪水風險的科學規避和管控措施滯后，對城市洪水損失和風險的分擔機制缺乏。很多情況下，雖然有預警，但沒有硬性措施去落實，特別是對于基層單位和社會公眾，引導和約束的機制欠缺，不少基層單位防汛排水責任難落實，居民應急防護和自救的體系薄弱。

產生上述問題的原因是多方面的，至少包括三大方面：一是由于歷史原因造成排水系統設計缺陷。我國城市開始大規模管道排水系統建設時，多沿用前蘇聯的模式和標準，但我國降雨不均且夏季多暴雨的氣候環境與莫斯科高寒少雨且降水相對均衡的氣候特征相差甚大，導致排水設計標準較低，難以滿足實際需要。這一狀況長期未能改變。再加上城市規劃和建設中存在的不足，城市排水設計理念和設計規范有缺陷，城市排水系統與城市發展的需要不相適應，整體效率不高，即使較低的排水標準也未能完全發揮最大效能。二是由于城市發展擠壓了城市洪澇疏導和調蓄的空間。城市建設區不斷擴大，地面不透水面積比例越來越高，深刻改變了城市地面的水文特性，徑流總量增大，洪峰時間提前；由于城市用地緊張，部分低洼地甚至河道被填平占用，蓄滯洪區建設也難以實施。三是由于重視程度不足造成雨洪控制和利用的措施仍較為滯后。很多嚴重缺水城市，一方面利用遠距離調水、開采應急備用水源等手段千方百計保障水資源供給，另一方面卻將寶貴的城市雨洪水流走，并造成內澇壓力難以緩解。

三、促進防洪排澇工作的對策措施

城市防洪排澇工作是一項系統工程，涉及因素多，需要加強城市防洪排澇與城市建設和管理之間更好的互動和協調，也要綜合運用法律、行政、經濟、技術等手段予以解決。

（一）建立自然狀態下天然排水河網，提高城市排水標準并加大排水系統升級改造

樹立新的城市大排水設計理念，城市規劃建設應當要建立自然狀態下天然排水河網，暢通與區域外江河湖泊水系的排水通道，管理好排水系統之外的地表徑流，讓其流入江河湖泊以及規劃的城市蓄滯洪區，注重研究排水走向問題，排水管線不能一味服從于道路規劃設計。加強對城市建設活動的管控，降低對排水防澇負面影響。根據建設用地地表徑流控制標準，由規劃部門明確建設項目排水量控制指標強制性要求，納入建設用地控制詳細規劃，并完善相關的排水許可制度，嚴格加強建設項目審批環節的把關，從源頭上制止對排水防澇不利的項目。

按照2013年《城市排水雨水防澇綜合規劃編制大綱》要求，直轄市、省會城市和計劃單列市36個大中城市中心城區能有效應對不低于50年一遇的暴雨。建議根據這一目標，提高重點防洪城市排水防澇標準：一般地區采用5-10年一遇，重點地區采用10-20年一遇；立交泵站不低于20年一遇；城市主要干道（環路、重要放射線）采取綜合措施，大于50年一遇降雨時，仍能保證交通正常通行。并按照上述標準，加快排水系統改造優化。經濟開發區、城市新區的新建工程、新建小區全部建設雨污分流排水管網。老城區考慮排澇能力的補償和還賬，加大雨污分流改造力度，實施下凹式立交橋等易澇區段排水系統改造。

（二）劃定城市河道和洪水調蓄區生態空間控制紅線

嚴格劃定城市河道及濱岸地帶的生態空間控制紅線，對這些空間在城市規劃及調整時進行預留和騰退，促進水的空間通道與城市開發、道路建設、園林綠化統籌協調。在此基礎上，加大城市郊區中小河道治理力度，形成符合規劃要求的防洪排澇能力。同時，將城市蓄滯洪區域作為一類重要生態功能區，劃定洪水調蓄區生態空間紅線，明確洪水調蓄區范圍，并在城市規劃中予以明確，嚴格限制其范圍內建設活動。

（三）城市規劃中明確對雨洪控制和利用的強制性要求，健全相關政策支持

通過立法的方式，按照海綿城市的理念，將雨洪控制和利用工程作為一個強制性的措施納入到城市規劃和建設，因地制宜建設下凹式綠地、植草溝、人工濕地、可滲透路面、砂石地面、自然地面、透水性停車場和廣場等雨洪控制和利用設施。

同時，應健全相關扶持政策，盡快出臺利用防洪費開展雨洪設施建設的政策。設立雨洪利用發展扶持基金，鼓勵科技企業開發和推廣雨洪利用技術。試點建立雨洪利用設施建設和運行專業化隊伍，政府以購買服務的方式與委托服務方簽署服務協議。

（四）按照海綿城市建設要求，盡快完善需求迫切的一批技術標準和技術手段

海綿城市建設必須要以全新的城市排水設計理念和設計規范為前提。當前我國在城市防洪排澇工程標準、設計規范、技術系統上還存在諸多不足，難以適應實際管理需求。要切實加大相關科研投入支持力度，抓緊研究解決相關基礎性技術問題，出臺一批適應地方實際的防洪排澇技術標準，包括：加強防洪、排澇、排水標準的一致性研究，使城市抗外洪和防內澇的工作體系相匹配；制定自然狀態下天然排水河網設計的準則和包括地表徑流的大排水系統設計規范；健全洪澇災害風險及影響評估、災害風險等級劃分、風險區劃分及管理等技術標準；加強雨水情監測、數據管理、預警及信息發布、決策支持的綜合信息管理系統建設。

（五）按照精細化城市管理的要求，健全城市防洪排澇應急管理體系

健全以防汛抗旱應急指揮部為核心的防洪排澇管理體系，完善包括總體預案以及重點地區和單位防御預案的防汛應急預案體系，加強基層單位和社區防汛保障體系建設。強化河湖調度部門與道路排水部門的聯動工作機制，對城市河湖水位實施精準控制，最大程度實現排洪和蓄水雙贏。

健全以城市防洪排澇綜合決策支持為目標的預警系統，對城市地表徑流情況和城市雨水排水設施進行信息普查，建立雨水排水系統信息檔案，提升防洪排澇智能預警能力。

對城市洪水風險進行綜合預防與管理，盡快建立以洪水風險圖為支撐的洪水風險識別體系，界定風險區，明確風險程度，提出地下空間和低洼地區防洪排澇管理要求，并向民眾提供有關洪水風險情況的知識和信息，引導居民通過洪水風險圖認知洪水威脅，提升應對能力。

來源：《中國水利》2017年第13期，作者：鐘玉秀 王亦寧。



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