周宏春：我國“無廢城市”建設進展與對策建議

 

近年來，“無廢社會”建設成為我國固廢治理的重要抓手，也是建設生態文明和美麗中國的重要內容。2017年，中國工程院提出《關于通過“無廢城市”試點推動固體廢物資源化利用，建設“無廢社會”的建議》和《關于建設“無廢雄安新區”的幾點戰略建議》，獲中央領導的重要批示。2018年，國務院辦公廳印發《“無廢城市”建設試點工作方案》和《“無廢城市”建設指標體系》。2019年，生態環境部確定“11＋5”試點。“無廢城市”建設成為新時期的重要課題。

一、“無廢城市”建設的內涵及其實現途徑

（一）“無廢城市”內涵及其解釋

什么是“無廢”，包含哪些衡量目標及指標，社會并沒有形成共識。美國化學家保羅·帕爾默（Paul Palmer）1973年提出“零廢棄”概念，成立“無廢系統公司（Zero-waste System Inc）”。20世紀90年代以來，“零廢棄”理念逐漸為社會接受。2004年，國際零廢棄物聯盟（Zero Waste International Alliance）通過國際公認的“零廢棄（無廢）”定義：“為保護所有資源，對產品、包裝和材料進行負責任的生產、消費及回收利用。在此過程中，不焚燒且不向土地、水或空氣排放任何威脅環境或人類健康的物質。”

2017年，杜祥琬院士等研究認為，“無廢社會”是“通過創新生產和生活模式，構建固廢分類資源化利用體系等手段，動員全民參與，從源頭對廢物進行減量和嚴格分類，并將產生的廢物，通過分類資源化實現充分甚至全部再生利用，使整個社會建立良好的廢物循環利用體系，達到廢物近零排放，實現資源、環境、經濟和社會共贏”。

總的來說，“無廢”不是沒有廢物，而是居民知道自己生活中產生的廢物去哪，專業人士能追蹤廢物流；固廢得到了盡可能的資源化利用和最終的無害化處置。“無廢城市”是一個新概念，不是城市不產生固廢，而是廢物對市容、對居民生活影響很小；居民對廢物沒有“違和感”，因而是一種城市固廢減量化、資源化和無害化的全生命周期管理。國辦文件中的“無廢城市”，是一個空間概念，因為覆蓋工業（包括礦業、建筑業）廢物、農林廢物、生活廢物及危險廢物。每個城市，無論人口多少、規模大小、地處何方，都有生活垃圾，而其他廢物則會因城而異。

（二）“無廢城市”建設的國內外實踐

發達國家不僅提出零廢棄概念，更付諸城市管理實踐。1995年，澳大利亞堪培拉頒布《零廢棄物2010年議案》，成為將“零廢物”作為官方目標的首個城市。進入21世紀以來，一些發達國家和地區紛紛提出“零廢物”“零廢棄”的發展愿景。2000年日本公布《循環型社會形成促進基本法》，并于2019年出臺《第四個循環型社會形成促進基本計劃》提出到2025年目標和七項舉措。2014年，歐盟發布“邁向循環經濟：歐洲零廢物計劃”及“循環經濟一攬子計劃”。《新加坡可持續藍圖2015》提出建設“零廢物”國家愿景。舊金山、溫哥華、斯德哥爾摩等城市紛紛提出“無廢城市”（Zero-waste City）建設藍圖；應對氣候變化的國際聯合組織——C40城市集團（成員包括中國、美國、加拿大、英國、法國、德國、日本、韓國、澳大利亞等）中的23個城市簽署了《邁向零廢物宣言》（Advancing Towards Zero Waste Declaration），指出未來可持續、繁榮、宜居的城市必將是無廢物的城市，并承諾到2030年實現垃圾減量8700萬噸的目標。

我國的“無廢城市”建設也有一定基礎。以城市垃圾為例。2017年，由國家發展改革委與住建部牽頭制定的《生活垃圾分類制度實施方案》，要求全國46個主要城市進行強制分類試點。2019年，生態環境部確定深圳、包頭、徐州、西寧等11個城市及雄安等5個有代表性的新區/開發區作為“無廢城市”建設試點。2019年7月，《上海市生活垃圾管理條例》出臺。北京、深圳先后于2020年5月、9月強制實施垃圾分類。各試點城市和省區市也紛紛加大垃圾分類力度，“垃圾分類就是新時尚”成為不少城市的動員口號。

2020年4月29日，十三屆全國人大常委會審議通過修訂后的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱《固廢法》），明確國家推行垃圾分類制度，加強農村生活垃圾污染環境防治，明確并細化了固廢種類及其相應的防治制度、政府及其有關部門監督管理責任，以及個人、組織等利益相關者固廢治理主體責任，對違法行為實行“嚴懲重罰”，為“無廢城市”建設奠定了法律基礎。

（三）城市固廢治理技術路線選擇

固廢，依照《固廢法》，包括城鄉生活垃圾、建筑垃圾、工業固廢、農業固廢及危險廢物等。固廢產生量隨著經濟和社會發展而變化，基本遵循環境庫茲涅茨曲線的發展軌跡：發展初期隨著經濟發展水平而增長，達到峰值后開始下降。據有關部門估算，我國目前每年產生的固廢中，農業約占47%，工業約占30%，建筑垃圾約占18%。城鄉生活垃圾和危險廢物占比較小，分別約占比4%和1%。工業固廢2012年左右達到峰值后緩慢下降，建筑垃圾總量上持續增長但增速逐漸穩定，生活垃圾依舊處在增長階段。因此，“無廢城市”建設應當分類別分階段推進，并制定具體的技術路線圖。

一是對價值高環境風險也高的固廢，企業大多會自愿參與資源回收利用，政府要建立嚴格的懲罰機制，強化規制，強制企業或經營者做好污染防治工作。公眾和社會組織要發揮監督作用。二是對價值高環境風險低的固廢，如建筑垃圾等，應發揮市場主體作用，加快“利廢”產業的市場化、產業化和智能化發展。政府創造良好的市場環境，培育具有競爭力的企業參與競爭。三是對價值低環境風險高的固廢，政府要對廢物產生和處理企業嚴格監管，堅持污染產生者付費原則，通過特許經營交由有資質的企業處理，推動有毒有害物質減量化并嚴格控制進入環境。四是價值低環境風險也低的廢棄物，居民、商業組織、政府部門及企事業單位等承擔相應責任，個人、家庭和社會組織要參與廢棄物回收、分類和處理。總之，高價值的固廢要利用最大化，而高環境風險固廢則要盡可能實現最大化減量處理（見圖1）。

二、“無廢城市”試點取得積極進展

從頂層設計到地方實施，從組織保障到科普宣傳，從體系建設到技術支撐，試點工作取得階段性進展，為全國范圍內次第推動“無廢城市”建設打下了堅實基礎。

2020年，生態環境部等18個單位發布《“無廢城市”建設試點2020年工作計劃》，各成員單位還從政策、技術和資金等方面給予大力支持。如農業農村部安排中央資金支持“無廢城市”試點地區畜牧大縣開展畜禽糞污資源化利用。國家郵政局在生態環境保護工作要點中要求試點城市全面推進郵件快件包裝綠色治理。國家開發銀行給予徐州循環產業園項目45.7億元和雄安垃圾處理中心項目23.5億元政策性貸款。為落實習近平總書記關于生活垃圾分類和焚燒處理、塑料污染治理等重要批示指示精神，生態環境部還要求試點城市將相關任務納入試點工作協同推進。

在技術方面，《“無廢城市”建設試點先進適用技術匯編》（第一批）已經發布，包括24項危廢處置技術、10項工業固廢處置技術、7項農業固廢處置技術、31項生活固廢處置技術和2項信息管理技術，如廢礦物油、水泥窯協同處置、醫療廢物、含砷重金屬、廢電路板電子元器件、尾礦、有色金屬冶煉渣、廢輪胎、報廢汽車、生物質秸稈、畜禽養殖糞污、城鄉混合有機垃圾、沿海餐廚垃圾、建筑垃圾、鋁塑/紙塑復合包裝等，基本覆蓋全領域主要環節。

2020年，“無廢城市”建設“11＋5”試點進入攻堅期。2020年9月12—13日，生態環境部在浙江省紹興市組織召開全國“無廢城市”建設試點推進會，交流各試點城市和地區工作進展，研究部署下一階段工作，謀篇布局“十四五”，推動固廢領域深化改革。

（一）工業固廢以還歷史欠賬為重點，促進高質量發展

以工業為主導產業的試點城市，主要以解決歷史遺留問題為重點，為推動工業固體廢物貯存處置零增長探索路徑。

包頭市通過制定出臺工業固廢政策及技術標準，探索利用大宗工業固體廢物開展廢棄礦山生態環境治理修復，加快東方希望包頭稀土鋁業有限責任公司粉煤灰、楊圪塄煤礦治理等生態修復項目試點，不斷提升固體廢物綜合利用水平。

銅陵市重點探索廢石和尾礦回填采空區的有效途徑。銅礦采選—冶煉生命周期評價，井下矸石綜合利用、陽極泥綜合利用、有色金屬二次資源回收等項目建成投運。制定《廢棄露天采坑一般工業固廢處置與生態修復技術規范》，利用一般工業固體廢物Ⅰ類固廢填充原五星石料廠的廢棄采坑，實現區域生態系統重建、改善礦區的生態環境、恢復礦山所在區域土地功能的目標，為國內“以廢治廢”、固體廢物生態化利用探索出一條新路子。

紹興市推動集聚與技改、集聚與投入、集聚與提檔“三結合”。34家印染企業集群成5個組團，全部簽約落戶并開工建設，剩余13家選擇兼并重組、轉型和征收退出方式；化工企業依據國家相關要求、專業機構評估、企業實際產能等制定“一企一策”，確立了提升路徑，21家企業簽訂了落戶協議。跨區域集聚，可騰退印染化工企業用地6000余畝（400余公頃），減少日污水排放量13.6萬噸。

深圳市狠抓綠色供應鏈制造體系建設，清理淘汰低端落后企業601家，完成強制清潔生產與自愿清潔生產審核企業280家，建設24家國家級綠色工廠，完成4個綠色供應鏈認定和55個綠色產品認證，培育6家第三方綠色制造咨詢服務機構，實現固廢源頭減量329噸/天。

（二）以秸稈綜合利用為重點，促進農業有機廢物處理利用

以農業為主導產業的試點城市將農業廢棄物綜合利用與美麗鄉村建設、現代農業融合起來，實現多贏。

徐州市將秸稈收儲利用體系建設與農村土地流轉、新農村規劃建設、農村產業經濟發展融合起來，優先保障設施用地。按照3R原則，以秸稈綜合利用為紐帶，構建農業循環經濟模式；集中收運500多家養殖戶畜禽糞便，用于生產沼氣，通過沼氣工程消納處理畜禽糞污和植物秸稈；未來還將吸收更多養殖戶參與，讓更多的畜禽養殖戶實現“近零排放”，實現農業廢棄物高值循環利用。

許昌市積極推廣農牧結合的生態養殖模式，初步形成“畜禽糞污—有機肥—農田”循環發展鏈條。光澤縣也已形成從肉雞飼養加工到宰殺廢棄物利用的全鏈條生產模式。

銅陵市依托龍頭企業、專業合作組織、農民經紀人，建立了市場化、網絡化秸稈收集儲運體系，建成秸稈標準化收儲站21個、堆放轉運點115個；萬華無醛生態秸稈板及綠色分布式大家居智造產業園（銅陵）項目建成投運，生物質替代燃料技術改造項目、畜禽糞污及秸稈沼氣發電工程、秸稈綜合利用生產木質素項目開工建設，將有效提高廢棄物處理水平。

深圳以廚余垃圾生產高熱值燃料。廚余垃圾，在生活垃圾總量中占比較高，也是垃圾分類處理中的難題之一。深圳市澤源能源股份有限公司，對污泥、高濕度固廢漿化料經過藥劑調理、脫水、負壓低溫干化、制粒等流程，并添加木屑、園林綠化廢棄物、廚余漿料，經過3～4小時就能以污水原料制成發電用的高熱值“燃料棒”。一噸含水量達80%的污泥，不僅能產出約300公斤“燃料棒”，相當于煤炭熱值的50%，還可以避免廢棄物的堆積成山。

威海市著力打造海洋生態立體養殖模式，同時，積極推動農業綠色生產、完善農業廢棄物收儲運體系、提高農業廢棄物處置能力。

（三）踐行綠色生活方式，推動“無廢細胞”建設

各試點單位積極創建“無廢細胞”，并推動形成綠色生活方式。重慶、深圳、包頭、銅陵、威海、紹興、雄安新區、北京經開區、中新天津生態城等，制定了“無廢”學校、小區、公園、商圈、飯店、景區、機關等“無廢細胞”標準，自下而上推進“無廢城市”建設。

北京經開區圍繞生活垃圾強制分類、固體廢物源頭減量、資源化利用以及安全處置等領域，開展“無廢城市細胞”建設工作，從每一個“細胞”的養成開始，打造“無廢城市”。

三亞市推動從入島到離島的各環節全“無廢”建設，打造面向國內外的“無廢窗口”城市。作為首個加入WWF全球“凈塑城市”倡議的城市，三亞結合“無廢酒店”“無廢旅游景區”、綠色社區、綠色校園等“無廢細胞”建設，深入開展進校園、進社區、進景區、進企業等科普活動，宣傳“限塑”知識。搭建海洋環保科普平臺，部分超市商店、景區景點、醫院、學校等重點行業和場所率先開展限塑減塑工作，使用或出售全生物降解塑料制品，以建設形成綠色生活和消費樣板、“無廢”旅游文化示范區和開放合作試驗區。

瑞金市利用廢棄礦山，建設紅色實景演藝項目，發展紅色教育培訓和“無廢城市”建設宣傳教育基地，開創“紅色旅游＋礦山修復”新路徑。

深圳從綠色快遞抓起，印發《深圳市同城快遞綠色包裝管理指南（試行）》《深圳市同城快遞綠色循環包裝操作指引（試行）》，向快遞公司發出綠色快遞倡議。綠色快遞，首先是提高綠色包裝材料比例，使用更環保、更綠色的包裝，淘汰重金屬等超標包裝物；鼓勵企業使用新能源汽車，以降低碳排放量。其次是減量化，推廣簡約包裝，貼電子運單后直接寄遞，推廣使用45毫米“瘦身膠帶”，封裝時按規范封裝，避免層層纏繞。最后是可循環化，有效減少一次性編織袋的使用數量。實踐中，順豐推出“豐BOX”可循環可折疊包裝箱；京東推廣循環快遞“青流箱”和生鮮保溫周轉箱；蘇寧推出了可復用的冷鏈循環箱，明顯提高了包裝廢物的回收率。

（四）加強固廢監管能力建設，提升風險防控水平

深圳市在疫情防控時期，開發醫療機構醫療廢物APP和醫療廢物監管APP，完善收運聯單、異常預警、智能日報等手機處理功能。運用大數據、人工智能、圖像識別及數據圖譜等技術，實現對治療醫院、發熱門診、集中醫學觀察點等地醫療廢物產生、收運、處置全過程閉環監管，全面提高環境風險防控能力。

重慶市與四川省建立危險廢物跨省轉移“白名單”和聯合執法機制，在廢鉛蓄電池、廢熒光燈管、廢線路板3類危險廢物利用處置方面，15家企業納入了首批“白名單”。簡化流程，提高效率效能，明確聯動監管要求；一旦發現企業有違法違規等行為，及時通報，停止轉移，并將企業守法情況納入環境信用管理，確保危險廢物管理規范。

紹興市傾力打造“無廢城市”信息化平臺，集危險廢物監督管理、移動電子聯單、轉移過程GIS及GPS監控、危廢視頻監控、預警中心、危廢大數據分析決策等應用于一體，實現固體廢物從“產生”到“處置”全過程監管；構建從產生、收集、貯存、運輸到處置環節的全過程環境風險監測預警網絡，為生態環境管理部門真實、細致、及時、動態地掌握危險廢物的情況提供有力支撐，為領導決策提供科學支持。

北京經開區出臺《危險廢物分級豁免管理辦法》，探索危險廢物分級豁免管理模式。強化園區內危險廢物產生者全過程責任。鼓勵企業引入第三方，在工廠內部建造危險廢物處理處置設施，實現危險廢物就地自行處置。探索危險廢物“點對點”利用機制，推動危險廢物源頭減量和資源化利用。

三、推進“無廢城市”建設的幾點思考

（一）加強固廢管理的全生命周期綠色設計

建設“無廢城市”，必須深化固廢管理改革，提高治理能力。大力推動源頭減量，工農業廢物、生活廢物的資源能源梯級利用，嚴格控制新建、擴建固體廢物產生量大、區域難以資源化利用和無害化處置項目；將生活垃圾、農林廢物、“城市礦產”、污水處理污泥、建筑垃圾、危廢等收集、分類、資源化利用和無害化處置設施納入城市公共設施規劃，形成企業內、企業間和區域內循環鏈接，支撐城市高質量發展。

源頭減量。可從生態設計、清潔生產、綠色供應鏈管理和綠色生活方式入手。推行綠色設計，提高產品可拆解、可回收水平，減少有毒有害原輔料使用，降低單位國民生產總值溫室氣體排放強度；實施綠色開采，減少尾礦等礦業固體廢物產生和貯存量。推行綠色供應鏈管理，形成固體廢物產生量小、循環利用率高、處理處置合適的生產方式。

聚焦突出和凸顯環境問題。“白色垃圾”、海洋垃圾等問題成為《巴塞爾公約》的內容。我國應限制生產、銷售和使用一次性不可降解塑料袋和塑料餐具，全面禁止生產和銷售那些無法回收的塑料產品。加快快遞業綠色包裝應用、保障物品重復利用和廢物回收，讓綠色低碳生活方式成為全體公民的自覺行動。

建筑垃圾資源化體系。必須科學規劃布局建筑垃圾轉運、資源化利用和消納設施，形成適宜的處理體系。制定標準，規定利廢建材產品質量要求、使用范圍和比例，提高利廢建材質量。推廣新型墻材等綠色建材應用，以綠色采購形式，優先使用利廢產品；對那些堆放量大、堆放點集中的地方，盡可能進行生態修復。

危險廢物過程嚴控。涉及危險物品的新建項目必須嚴格按建設項目危險廢物環境影響評價指南執行，掌握危廢產生、轉移、貯存、利用、處置情況；處理好水泥窯企業與一般危廢處置企業、場內與場外處置、無害化處置與資源化利用的關系，提升風險防控能力。

（二）促進企業入園，提高廢舊物資利用水平

推動企業集群，實行園區化管理，減輕固廢對環境和人體健康的壓力。企業入園集群發展有利于環保、海關、質檢的統一監管，可以提高資源化利用和無害化處置的現代化、集中化、科學化水平，形成產業集聚和發展集約的效應，并帶動區域經濟發展。

回收是循環利用的前提，應從如下四個方面不斷加強。一是加強污染型企業的規范管理；二是開展企業征信，并作為信貸和各項經濟活動的評價依據；三是搭建網絡信息服務平臺，提供再生資源信息傳遞和共享渠道；四是用好逆向物流，提高物流效率、降低物流成本，提高智能化管理水平。

政府關注點和扶持環節應包括，一是價值不大的再生資源回收利用，保證廢電池、廢輪胎、廢塑料等廢舊物資收集起來；二是重視環境有害的低價值再生資源的回收和集中處理處置。對從垃圾中分出來的有害廢物，不必禁止個體回收渠道的收集，但必須交由有資質的企業集中處理。

推進閑置品再利用。隨著城市居民生活水平的提高，式樣過時但尚未進入流通領域甚至從未使用過的、已用過但仍有剩余使用價值的、雖有破損但修理后仍能使用的工業品和生活用品日益增多，如服裝、兒童玩具、健身器材等；山東棗莊、阿里巴巴的閑魚、京東的拍拍二手等，已經有了實踐探索。閑置品循環利用不僅可以變廢為寶、盤活存量、提高資源利用效率和效益，還能減少產品生產的資源消耗和污染物排放，從根本上減輕生態環境壓力。

促進環保產業和循環經濟的有機銜接。把幾件事情放在一起做，將不同行業、不同領域的產業鏈接起來，形成多聯產網絡，如生活廢物—厭氧發酵—沼氣凈化—新能源汽車燃料—有機肥—有機食品，以及太陽能—漁業—大棚養殖等一體化等。這樣的循環鏈接，既要理念創新，也要深藍色技術支撐。垃圾焚燒發電雖然是投資回報率穩定的行業，但在我國2030年碳排放達峰和2060年碳中和的背景下不宜持續推進，而應更加重視生態化方法。已建產業園區應加強管理，促進“無廢城市”建設和相關產業的健康、持續發展。

（三）提高固體廢物處理處置技術水平與適用性

固體廢物處理處置方向是過程更清潔、分離分選更徹底、綜合利用產品價值更高。在“無廢城市”建設中，一是要篩選先進適用技術。國內外并不缺乏固體廢物處理處置的先進適用技術，但一定要篩選適合國情、適合城市特點的技術，尤其要綜合考慮國內外不同地區、國內不同城市經濟社會發展階段、固體廢物分類分質水平及資源環境稟賦，以及技術經濟性等因素。國家層面要加快對“無廢城市”建設適用性、針對性強的技術，搭建轉化平臺促進供需銜接。二是大力支持技術研發創新，開展產學研用結合試點，依托城市資源循環利用基地或靜脈產業園聯合建立研發中心或研究院。三是加快制定“無廢城市”技術標準，重點是建立健全回收利用再生產品質量的現有國家和行業標準。

（四）完善相關制度體系，加強監督評估

制定有利于固體廢物從分類到運輸、回收利用、無害化處置等全過程的配套政策和長效機制，是“無廢城市”建設難點之一，也是需要發揮各地積極性主動開展創新的重點任務。應當完善制度，建立城市固體廢物申報登記制度和精細化管理的信息化系統，準確掌握固體廢物分類收集、分類貯存情況，對各類固體廢物產生量、綜合利用量、無害化處置量、暫存量等信息及去向，運輸、綜合利用、無害化處置企業等建立全過程覆蓋的電子化臺賬，便于落實產廢單位固體廢物污染防治主體責任，并鼓勵地方開展強制分類、特許經營、推行生產者責任延伸制度或者押金制等有關固廢管理機制的創新，以加強資源回收、環境衛生和生態環境等不同系統之間的銜接。對種類繁多復雜的固廢，還要通過系統評估資源、環境和經濟屬性，建立環境影響責任分擔機制，對于環境效益明顯、經濟效益不明顯的固廢處理處置項目要給予必要的財政補貼，促進固廢綜合利用與環境保護的有機統一。

（五）加強集成，形成完善的固廢管控政策和長效機制

“無廢城市”建設是一個系統工程，涉及環保、發改、商務、工業、農業等多部門和多領域，管控政策能否協調各部門形成合力，長效機制能否形成，關系到“無廢城市”建設能否持續推進和取得預期成效。因此，城市一把手要予以特別重視。“無廢城市”建設亟需建立統一協調機制，而不是僅單純依靠生態環境部門；相關部門要實現聯合監管及信息共享、分工協作；同時還需要對各地的做法和經驗進行調查研究、總結分析，而不是“下車伊始”指手畫腳。城市固廢治理政策制定和“無廢城市”試點建設長效機制形成，必須按照企業主導、市場引領、政府推動的模式形成商業模式和運行機制。

展望未來，“無廢城市”迫切需要加快推進固體廢物分類回收管理體系，應用先進適用的資源循環利用技術，優化處置設施實現集約化和協同性處置，構建不同固體廢物重點領域的綜合性管理政策，系統性地推動城市資源代謝體系優化提升。

本文作者：周宏春 國務院發展研究中心研究員

文章來源：《中華環境》2020年第11期