21世紀的中國，隨著大量人口向城鎮聚集，水資源問題日益成為制約城鎮化發展的短板。

在城鎮化加速推進過程中，不僅北京這樣的大城市缺水嚴重，一些中小城市也面臨缺水問題，這就形成了水權交易的土壤。

通過水權交易，一些水資源富集地區可以將多余的水資源轉讓出去，既解決了缺水地區的燃眉之急，又給當地帶來收益，這在國際上都有先例。

然而，這看似簡單的解決辦法，在中國卻面臨諸多難題。近些年來各地進行的水權交易嘗試，在專家看來并非真正的水權交易，充其量只是水量轉讓。

但是，隨著人口、產業向城市聚集，隨著極端天氣的頻繁出現，水資源時空分布不均問題影響越來越大，而各地的水量轉讓也越來越朝著水權交易方向邁進。  

地方水權交易探索

300年前，清朝大臣年羹堯在甘肅張掖黑河設立“均水制”，規定官員不從者罷官、百姓抗拒者殺頭。“均水制”將黑河流域水資源的使用權進行分配，化解上下游之間的用水矛盾，一直延續至今。現在黑河中游的張掖市，年均向下游內蒙古額濟納旗輸水9.5億立方米，剩余的水量就是張掖全市的水權總量。

“水權是個很大的概念，在中國水是屬于國家的。年羹堯推行的‘均水制’就是由國家來分水，上中下游分多少流量，然后派兵去管。”中科院院士、原中科院蘭州分院院長程國棟告訴記者，水的使用權和所有權不一樣，這種做法將使用權分了下去，實際是一種中國特色的水權。

當然，這種水權的劃分其中并不涉及水權的交易，只是通過行政措施來實行，沒有市場化的交易。而2000年浙江省義烏市和東陽市之間的水權轉讓，則被稱為中國水權交易的破冰之舉。

由于缺水和水污染問題，當時義烏市水資源總量遠遠滿足不了當地需求，相鄰的東陽市則擁有橫錦、南江兩座大型水庫，水資源比較豐富，因此兩市簽訂了有償轉讓用水權的協議。義烏市一次性出資2億元購買東陽市橫錦水庫每年5000萬立方米水的永久使用權，但水庫所有權不變。

這雖然被視作是中國水權交易第一案，但很多專家認為這并非真正的水權交易。

“水權交易是所有權發生轉移，東陽和義烏是水量交易，不是水權交易。”原水利部水文司副司長、北京師范大學水科學研究院院長許新宜對21世紀經濟報道記者表示，中國的水資源所有權歸中央政府，省市區都沒有水權，自然也不存在水權交易。

“義烏和東陽所謂的水權交易，根本不牽涉水權，因為國家沒有允許，水并不是東陽所有的，沒有法律依據。”中國環科學會環境法學分會副主任委員、西安交大法學院教授胡德勝認為，這更應該稱為水工程服務交易，從東陽供水到義烏，除了管道鋪設、維修等工程服務，還有水庫運行、維護服務，義烏支付的主要是這部分費用。

雖然義烏和東陽的水權交易并非真正意義上的水權交易，也沒有法律依據，但水利部等相關部門并未叫停此類行動，在此之后還有寧夏、內蒙古等地的水權交易探索不斷出現。水利部也曾希望在水權方面進行突破，但受制于《水法》限制，難以進行下去，從中央層面進行推動阻力太大，地方的探索也就更有意義。

在寧夏和內蒙古的水權交易探索中，與義烏-東陽模式不同之處在于，這是工業與農業之間的跨行業水權轉讓。

寧夏社科院經濟研究所所長段慶林告訴記者，在沿黃河地區有很多農業區，歷史上大部分用水指標都分給了農業，這些年能源化工行業發展起來，對水量的需求很大，為了獲取更多的用水指標，開始與農業區展開水權交易。

在寧夏、內蒙古能源化工產業發達地區，企業幫助灌區農業進行節水改造，節省下來的用水指標就可以轉讓給能源行業。當然，這也不是真正的水權交易，而是用水指標在不同行業間進行了轉移。但是，寧夏和內蒙古的水權轉讓做法得到了水利部的認可，時任水利部部長汪恕誠前往考察，并將兩地列為試點。

水利部曲線推進水權

“水權是什么，法律沒有明確定義，誰來管理也不知道。”原水利部水文司副司長、北京師范大學水科學研究院院長許新宜告訴21世紀經濟報道記者，我國真正的水權交易是不存在的，現在都是在做水量交易，要進行水權交易就得修改《水法》。

現在的《水法》是2002年修訂過的，當時并未將水權概念納入其中，因此水利部要推進水權交易就遇到了法律問題，國家機關要依法行政，法律沒有規定就不能做。

“現在中央政府對于依法行政越來越強調，沒有法律規定，由全國人大授權或地方人大立法也可以。”許新宜說，做些試點和研究是可以，但不能真正推進水權交易。

這也是水利部原來打算推行水權分配管理辦法但中途夭折的原因。后來把水權改為水量，出臺《水量分配暫行辦法》，而水量分配在水法上是有規定的。水量和水權自然不同，水量分配涉及的是政府對政府，而水權則要落到用水戶身上，是公對私的。

有專家告訴記者，以前水利部想大力推水權，但遭遇障礙，現在雖然沒有再提水權概念，實際上也是朝著這個方向在推進。

2011年，水利部制訂《水量分配工作方案》，對全國各地用水指標進行了明確。根據這個分水方案，到2015年將用水總量控制在6350億方以下，2020年控制在6700億方，2030年控制在7000億方。此前，七大流域中只有黃河流域有明確的分水方案，其他各大流域幾乎沒有。此次明確各省的用水總量之后，各省又層層分解，將水量分配到市縣區。

水量分配之后，意味著水事權力的下放，雖然其中不存在權利的轉移，但只要地方政府不突破用水上限，怎么用水，用來干什么，都是在自己的權力范圍內，除非向中央要資金中央才管得上。如此一來，地方政府也可以進行地區間水資源使用權的轉讓。

水量分配與水權交易基礎不同，前者是建立在行政手段之上，而后者則是基于市場化原則。不過，水量分配之后水量轉讓會進一步活躍，倒逼水利部改革，而改革就得從修改《水法》開始。

接近水利部的人士表示，目前并未看到有任何修改《水法》的跡象，也許以后隨著形勢的需要，才有可能修改。

不過，水權交易并非解決水問題的靈丹妙藥，在澳大利亞、美國這些水權交易制度完善的國家，真實發生的水權交易數量并不多。

澳大利亞的墨累達令河水權交易是世界水權交易的經典案例，這條流域經過的地區大多是干旱地區，因此在自身水資源不夠的情況下，進行水權交易的就很少。

中國環科學會環境法學分會副主任委員、西安交大法學院教授胡德勝告訴記者，墨累達令河流域有的州甚至制定法案禁止將水權轉讓給別的州，因為這牽涉到本州人民的利益。

在水量短缺的情況下，由于大家都缺水，水權交易反而不會太多，而水量豐富的地方更不用水權交易。不過，中國南方雖然水量豐富，但很多河流嚴重污染，不適宜飲用，這就造成另一種缺水。中科院院士、中科院蘭州分院原院長程國棟表示，這也是水權交易在義烏等南方地區能開展的原因，而去年上萬頭死豬漂進上海水源地也凸顯了這種水質型缺水的嚴峻。

在中國城鎮化、工業化短期內難以減速的情況下，隨著人口產業的聚集，水量短缺和水污染造成的水質性缺水問題將越來越突出，而水權交易雖然難以真正實現，但通過用水指標轉讓這種市場化手段，也能實現部分水資源的重新配置，實現曲線救市。