南水北調工程是國家緩解京津等華北地區水資源短缺、優化水資源配置的重大戰略性基礎工程。按照規劃，中線工程今年汛后全線通水。飲水不忘送水人，水源區為輸送一江清水，做出了很多貢獻。記者近日采訪了國家環境經濟政策研究與試點項目秘書長董戰峰，請他談一談關于水源區生態補償政策的看法。

記者：目前，南水北調的水源區尚未建立有利于水源保護的流域跨界生態補償長效機制。原因是什么？

董戰峰：原因主要有兩點：一是對這一政策機制認識不清。我國現有法律體系中還沒有涉及生態補償的條款，不過新修訂的《環境保護法》明確將完善生態補償制度納入其中。從基本法對生態補償予以規定，是我國生態補償制度建設的一個新突破。

二是調水工程的區域協調機制比較弱化，主要靠中央推動，調水工程水源區和受水區難以自發地做到“利益共享、責任共擔”。

從整個調水工程來看，對水源地的補償涉及到跨省問題。在我國，跨省環保合作一直是一個難題，省際之間協商達成一致意見的難度較大，如果沒有中央政府出面往往是難以推進的。因此，自上而下地推動是建立針對調水工程水源地生態補償機制的關鍵。

記者：水源區為了確保“一江清水送華北”，做出了很多努力和犧牲。應該如何彌補水源區的保護成本和發展損失呢？

董戰峰：水源地不僅需要加大對水土保持、生活污水處理以及垃圾處理等環境基礎設施建設項目的投入建設并確保運行，也需要加快產業結構調整，推動綠色發展轉型，也由于發展受限造成發展機會成本的損失。

而國家對水源區的補償集中于污染治理和生態恢復項目建設，存在著不少問題，最顯著的是補償范圍較窄。此外，還存在補償力度不夠、補償資金使用效率不高、補償機制不完善等問題。

從保護成本角度來看，包括建設成本與運營成本，包括水源涵養與生態環境保護開展的各項措施。調水地區的環境基礎設施投資由中央和地方共同承擔，中央出大頭，地方配套一定比例資金。事實上，這些地方很多都是財政困難。

像《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持規劃》涉及的40個縣中，總體屬于貧困地區，國家或省級貧困縣占85%。這造成地方配套資金往往不到位，投資缺口較大，加之農村勞動力轉移、建設費用增加等原因，更加劇了地方環境治理投入的難度。因此，需要提高中央投資和省級財政配套的比例。

在工程建設期，除了對污染治理和生態恢復項目建設采取財政投入為主的補償外，要加大對水源區地方政府、人民群眾的補償，以及由于調水工程造成的一些企業關、遷、并、轉的損失。調水工程中，水源地的地方政府和人民群眾是利益受損者和生態服務供給者，不僅要重視對地方財稅收入損失的補償，更要重視對地方發展機會成本的補償；特別是做好由于產業轉型造成的下崗職工的補償以及由于水源地庫區建設造成的生態移民的補償。

當然，調水工程通水后，環境基礎設施建好了，保護成本主要是環境基礎設施運行成本問題，如果不能從機制上解決，將會影響水源區供水水質保障能力。

記者：如何解決好水源區生態移民問題，讓移民順利安居樂業？

董戰峰：水源區生態移民主要是指大壩加高實行的工程移民之外，為了保護水源區的生態環境和庫區水質安全，進行的部分人口搬遷。在移民過程中，應將移民與減貧結合起來，既減輕水源地環境壓力，又幫助移民在新的社會環境中提高生活水平，才能保障水源區的穩定與發展。

由于生態移民基本上是政府主導的非自愿移民，要強化政府在生態移民中的主導作用，國家層面應起碼按照當地平均水平保障居住、生存、發展條件。要將生態移民與生態建設相結合，與當地的產業結構調整相結合。

同時制定相應的生態移民政策，除了對移民實施直補政策外，要重視市場補償、技術補償、智力補償等多種補償手段的運用，要結合當地產業結構發展特征，為移民群眾做好職業技能培訓等，更好地適應社會發展。

記者：南水北調的不同時期，分別應該采取什么方式的補償？

董戰峰： 在資金來源上逐步由國家縱向財政轉移支付向受水區和水源區的橫向轉移支付轉變，政府主導型向市場主導型轉變。

調水工程建設期，由于水源區生態環境建設的受益主體涉及地區和群體眾多，難以明確界定。盡管工程建設的目標主要是為華北地區供水，但是考慮在現有的社會制度下，通過橫向的區際間生態補償，要求在建設期由受水區承擔一部分生態環境建設補償的責任，事實上難以操作。因此建設期的補償主體主要定位在中央政府和水源地所在地，主要以國家縱向財政轉移支付、政府主導為主，市場化手段難以應用。

在工程運營期階段，華北受水區開始享受到供水服務，此時的主要生態補償主體應該為水源地和受水區，利益相關方關系明確，可以根據受益者付費原則構建水源區和受水區之間的橫向轉移支付補償方式，實現由政府主導型向市場主導型轉變。可逐步建立中央政府協調監督下的基于供水區和受水區協商的市場交易制度。

至于地方補償資金來源，對受水區各省，工業和城市生活用水可通過提標加價，作為生態補償基金來源，通過橫向轉移支付落實到水源區。

根據測算，對受水區的提標水平應為：河南省增加0.15元/m3，河北省增加0.19元/m3，北京市增加0.64元/m3，天津市增加0.97元/m3。

記者：如何協調水源區和受水區兩個區域的利益需求？

董戰峰：這實際上是補償主體的責權分工以及利益均衡問題，協調兩個區域的利益需求的目標是權責一致，生態利益與經濟利益均衡。責任分工應該根據受益程度和水平的高低，以及社會經濟基礎和條件來綜合確定。

對于水源區來講，在工程運行期，最關心的是如何能夠在護好水的前提下，加快綠色轉型，創造綠色GDP，實現綠色增長；對于受水區來講，最關心的是如何能夠在可接受的價格水平下享受到供水服務。因此，協調供水區與受水區的訴求，需要中央、供水區、受水區一起來議定有關事項，包括補償范圍、應該如何設立補償標準，以什么形式來實現雙方均比較滿意的補償等。

記者：怎樣建立與補償掛鉤的水環境保護績效評估機制？

董戰峰：實施績效管理是環保公共管理的大趨勢。調水工程投入了大量的人力、物力和財力來實施生態補償，但是資金使用是否有效、補償有何效果、投入效果與生態補償目標是否一致等需要從管理決策上予以科學回答，很有必要建立生態補償績效評價制度。

生態補償績效評價一般至少應包括3個方面，即生態效益、經濟效益和社會效益評價。我建議，調水工程生態補償績效評價可這樣來實施：

首先，可根據生態補償政策基本目標，建立績效評價指標體系，采用定量和定性結合的方式判斷生態補償政策的實施效果。

其次，建立配套的區域生態環境質量評估、生態環境質量的年度調查和統計制度、水質定期監測評估制度，建立與生態補償機制相結合的生態環境評價考核機制，將生態環境指標納入縣區考核評價體系。