采訪人：中國環境報記者李瑩

　　馮嘉，中國政法大學法學博士，哥倫比亞大學法學院訪問學者（2009年~2010年）。現任蘇州大學王健法學院副教授，上海小城（蘇州）律師事務所律師，中國環境科學學會環境法學分會理事，民間環保組織“污染受害者法律幫助中心”（CLAPV）志愿者，研究方向為環境法。

　　新修訂的《環境保護法》賦予了環保部門更多權力，其中最為重要的一項是按日連續處罰。國內外經驗表明，按日連續處罰能夠有力推動企業自覺治污。然而，重慶和深圳等城市在新法實施前就啟動的試點，效果卻大不相同。為何會出現差異？如何確保地方環保部門在新法實施后有效運用按日連續處罰這一利器，避免出現有法不敢用的現象？記者與有關專家進行了交流。

　　按日連續處罰提高了企業的違法成本？

　　■只適用于屢教不改的企業，不是為了增加違法成本，而是起到警示作用。

　　中國環境報：有研究表明，按日計罰在重慶市試點取得了較好的效果。沒有實施按日計罰時，企業違法行為改正率只有4.8%，而實施按日計罰后，企業違法行為改正率達到了84%，現在的改正率已經到了90%。按日連續處罰出臺主要針對哪種違法行為？

　　馮嘉：企業存在違法行為，當地環保部門作出處罰后，企業仍然拒不改正才適用于按日連續處罰。由此可見，按日連續處罰不是對所有企業都適用。所以，不能將按日連續處罰理解為普遍提高了企業的違法成本。這一舉措只適用于違法情節特別惡劣、屢教不改的企業。所以，按日連續處罰的目的不是為了增加企業的違法成本，而是為了起到警示作用。

　　中國環境報：按日連續處罰在重慶、深圳先行試點，重慶取得了很好的效果，而深圳并未進行一例處罰，為什么會出現這種差異？

　　馮嘉：按日連續處罰在重慶的較好實施效果，與深圳無一例實踐案例的情況形成鮮明對比，綜合分析，我認為，原因主要有以下幾方面：

　　首先，重慶按日計罰的處罰基數要比深圳大得多。這也是重慶實施效果比深圳好的關鍵因素。按日連續處罰的罰款金額是處罰基數乘以違法天數得來的。深圳的處罰基數較低，深圳的地方性法規規定，如果對企業實施按日連續處罰，每天處罰企業1萬元罰金。事實上，很多企業每天的治污成本遠遠大于1萬元。因此，企業整改動力不足。如果按照按日連續處罰的相關規定，即使執行，恐怕也很難產生實際效果，還會帶來更大的訴訟風險。這可能也是深圳環保部門并未真正實施按日連續處罰的原因。

　　而重慶的處罰比深圳嚴厲得多。重慶的處罰基數是不確定的，最低1萬元，最高20萬元。即每天處罰10萬元，一個月是300萬元，對企業的震懾作用還是非常大的。重慶的處罰比深圳嚴厲得多，執行效果自然更好。

　　其次，深圳之所以沒有實施按日處罰，另一個原因可能是怕帶來更大的訴訟風險。在新《環保法》修訂之前，學界對按日連續處罰一直存在爭議。因為它可能與《行政處罰法》中“一事不二罰”原則有沖突。“一事不二罰”指的是對同一個違法行為不能進行兩次處罰。深圳環保部門可能對相關訴訟風險也有顧慮，所以沒有實施這一處罰。新《環保法》出臺后，這個顧慮就會解除。即使發生了訴訟，環保部門也不會因實施按日連續處罰就敗訴，因為《環保法》有了明確的授權。

　　此外，重慶打的是組合拳。重慶不僅實施按日連續處罰，而且對企業經理人處以1萬~10萬的罰款。很多時候，處罰企業，企業經理人可能沒有什么觸動。一旦對個人進行處罰，企業經理人就會感到痛，從而引起高度重視。

　　按日連續處罰如何完善？

　　■調整處罰基數，列舉按日計罰種類。

　　中國環境報：按日連續處罰能夠起到作用的一個重要因素在于處罰基數的確定。那么，處罰基數由誰決定？

　　馮嘉：環保部門首先根據企業的違法情況對企業進行單次處罰，如果企業拒不改正，就以單次處罰為基數按日連續計算。基數的確定以《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《建設項目環境保護管理條例》等法律法規為依據，環保部門在法律規定的前提下，根據企業的違法行為，在一定的處罰范圍內進行處罰。有時候，法律也會對地方性法規進行授權，地方性法規可以對法律未規定的處罰基數進行確定。也就是說，地方性法規是對法律的補充和完善。如果法律規定了違法行為的處罰基數，就按照法律規定進行處罰；如果法律并未確定這一違法行為的處罰基數，再適用地方性法規。

　　中國環境報：為何處罰基數有高有低？

　　馮嘉：目前，對于按日處罰基數，不同的法律有不同的規定。例如，1998年出臺的《建設項目環境保護管理條例》對罰款數額的規定一般為5萬元或10萬元以下，通行的做法是處罰企業兩萬或3萬元。2008年修訂的《水污染防治法》規定明確處罰金額的處罰，最高處罰額可以達到100萬元，如遇突發環境污染事故，處罰額可突破100萬元。深圳地方性法規規定罰款1萬元，也是有依據的。

　　目前，統一處罰基數是當務之急。為了確保按日連續處罰發揮預期作用，違法成本就必須高于治污成本。如果處罰基數過低，處罰的金額沒有治污成本高，企業依然寧愿繳罰款，也不愿意去治污。所以，處罰基數的確定將是下一步急需要做的事情。要修改相關的污染防治單行法律，提高基數的處罰額。目前，最需要修訂的是《大氣污染防治法》。現行《大氣污染防治法》是2000年修訂通過的，已經過去了十多年，與大氣污染的嚴峻形勢不相適應。

　　美國是最早實行按日計罰的國家。美國環保局曾對某公司進行處罰，罰金高達3.1億多美元。我們要借鑒美國的做法，提高處罰基數，真正發揮對企業的震懾力。

　　中國環境報：處罰基數確定為多少較為合適？

　　馮嘉：由于各地的經濟社會條件不同，環境問題造成的環境影響不同，企業排污行為獲得的收益不同，處罰基數定為某個確定的數字不科學也不客觀。法律只能規定一個范圍，要具體案件具體分析。但有個原則必須堅持，對企業的處罰要高于企業違法帶來的收益，只有這樣才能對企業產生震懾作用。

　　中國環境報：目前，一些城市按日連續處罰基數低的問題如何解決？

　　馮嘉：新修訂的《環境保護法》實施后，深圳的環境保護條例仍然有效。深圳下一步要做的是盡快修訂《深圳特區環境保護條例》，提高處罰基數。

　　中國環境報：在單行法律方面要統一對處罰基數的規定。那么，在地方性法規的修訂和完善方面，可以做哪些工作？

　　馮嘉：按照法律的不同分工，各單行法律規定處罰基數，地方性法規規定處罰的種類。

　　我認為，新修訂的《環境保護法》對按日計罰種類的規定還不夠大膽。新法規定的按日連續處罰措施的適用范圍較為狹窄，它只適用于違法排放環境污染物的行為。環評未批先建等違法行為，雖然沒有排放污染物，但已經觸犯了法律，并且會產生嚴重后果。但按照現行法律的規定，卻不能按日計罰。

　　目前，新法已對地方性法規進行授權，完善按日連續處罰的罰則。下一步，各地方立法機關應按照新法的授權，制定地方性法規，列舉按日計罰種類。也就是說，地方性法規可以將不涉及違法排污的行為，如未批先建、未依法申報排污數據、違反監測規定等，納入按日連續處罰范圍。

　　中國環境報：您剛剛也提到了環保部門將面臨訴訟風險，環保部門如何規避這一風險？

　　馮嘉：環保部門在實施按日計罰時，要明確這項規定的目的不是罰款，而是督促企業改正其違法行為。因此，從操作層面看，環保部門不僅要處罰，更要加強對企業的宣傳、警示和教育。環保部門發了責令整改通知書，企業就必須進行整改，否則就會被嚴厲處罰。如果環保部門將宣傳工作做到位，被按日連續處罰的企業就不會太多。企業了解了新修訂的《環境保護法》，也就不會因為不懂法，覺得處罰過重而對環保部門提起訴訟。這一方面提高了環保處罰效率；另一方面也會減輕環保部門的訴訟風險。畢竟，打起官司來，即使環保部門很可能勝訴，但仍然浪費了精力和時間。

　　目前，出臺的《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》已經盡可能完善了。環保部門只需按照這一辦法的操作規程，依法行政。

　　此外，環保部門要做好證據的收集，例如時間的計算、復查的相關記錄等。