【PPP文件】國務院通過《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》附解讀
國務院總理李克強4月21日主持召開國務院常務會議，部署進一步促進就業鼓勵創業，以穩就業惠民生助發展；通過《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，用制度創新激發民間投資活力；決定清理規范與行政審批相關的中介服務，更好服務和便利群眾。以促改革、調結構，保持經濟穩定增長。
會議指出，按照政府工作報告部署，開展基礎設施和公用事業特許經營，是重要的改革和制度創新，可以擴大民間投資領域，激發社會活力，增加公共產品和服務供給，與大眾創業、萬眾創新形成經濟發展“雙引擎”。會議通過《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，一是在能源、交通、水利、環保、市政等基礎設施和公用事業領域開展特許經營。二是境內外法人或其他組織均可通過公開競爭，在一定期限和范圍內參與投資、建設和運營基礎設施和公用事業并獲得收益。三是完善特許經營價格或收費機制，政府可根據協議給予必要的財政補貼，并簡化規劃選址、用地、項目核準等手續。政策性、開發性金融機構可給予差異化信貸支持，貸款期限最長可達30年。四是允許對特許經營項目開展預期收益質押貸款，鼓勵以設立產業基金等形式入股提供項目資本金，支持項目公司成立私募基金，發行項目收益票據、資產支持票據、企業債、公司債等拓寬融資渠道。五是嚴格履約監督，保障特許經營者合法權益，穩定市場預期，吸引和擴大社會有效投資。
對話人：E20研究院執行院長薛濤
北京市資略律師事務所副主任徐向東
E20環境平臺：國務院“管理辦法”，相比之前建設部的126號令，以及發改委和各省市相關文件，效力如何？
徐向東：今年1月19日，發改委就在其官網上發布此“管理辦法”公開征求意見稿，隨后根據意見反饋，繼續征詢了很多專家，包括清華大學一些專家的意見和建議，至今天，國務院會議通過，標志著基本成熟和完善，可以對外發布了。
之前建設部發布的126號令，從嚴格的法律意義上說，連部門規章都算不上，只能算一個法律規范性文件。126號令從法律效力上講，無法約束地方政府。比如《北京市城市基礎設施特許經營條例》，其法律效力就比126號令效力高。
而此次的“管理辦法”，至少是部門規章，相比126號令、發改委的2724號文，財政部發布的113號文，以及當前很多部門和省市出臺的PPP實施意見、特許經營辦法等，法律效力都高。
E20環境平臺：你對“管理辦法”如何評價？
徐向東：關于“管理辦法”，會議對于其定位有明確表述——是重要的改革和制度創新，增加公共產品和服務供給。個人認為這個定位比較符合當前的實際，將特許經營上升到國家戰略層面，是國家治理現代化機制體制變革，定位很準、很高。這個定位也與國家賦予特許經營的新概念和新含義統一，體現了機制或制度方面的創新和變革。
特許經營分三大類：一個是商業領域的特許經營、自然領域的特許經營、基礎設施和公用事業領域的特許經營。而在中國，基礎設施和公用事業領域的特許經營與我們平常講的PPP是重合，是統一的。
從對“管理辦法”的定位描述中，可以認為是把現在的管理辦法和將來會出臺的特許經營基本法，從戰略角度做了定位，即在中國特許經營的重要性，是國家戰略和治理機制體制的變革的需要。
增加公共產品服務和供給，個人理解，實際是說特許經營的最終目的或實質，是政府為大眾采購公共服務。
對于政府來說，“管理辦法”強調了兩點：一是政府履約，強調了政府信用。另外一點嚴格監督，強調對特許經營項目的監管，包含了兩層意思。
E20環境平臺：與類似政策相比，此次“管理辦法”有哪些不同？
徐向東：發布的“管理辦法”，與以前的內部征求意見稿和19日發布的公開征求意見稿，最大的區別或增加的最新內容是金融部分，針對PPP項目融資，文件提到了一些創新的融資模式，如預期收益質押貸款、產業基金股權投資、項目公司設立私募基金等等，延續了國發60號文的提法，與其精神一脈相承。
站在金融機構的角度，金融機構今年的貸款需要放出去。站在地方政府的角度，基礎設施和公用事業建設需要資金，這二者之間的橋梁，就是特許經營模式。今年，創新的金融模式肯定會有突破。
我之前曾提出，今年會是PPP的突破年，其中一個就是金融機構會有所突破，大舉進軍PPP項目，進行一些金融模式創新。如文件里提及的政策性、開發性金融機構可以給及差異化信貸支持，貸款期限最長30年等，其實都是解決特許經營項目的融資問題。只有特許經營項目的融資問題解決了，特許經營模式才會有大的發展。
E20環境平臺：相對于進步，“管理辦法”還有哪些遺憾需要進一步改進？
徐向東：我一直有個觀點，環保行業特許經營實踐其實走在了其他行業的前面，包括自來水、污水處理項目，垃圾處理項目等，從建設部推行市政公共事業特許經營開始，環保行業特許經營得到了大力發展的。剛才提到的一些金融創新模式，在環保行業都有案例，如收費權質押、收費許可背書等。
“管理辦法”有很多亮點，也有很多需要進一步落地的內容。
第一，文件里提到的創新融資模式，非常好，然而也需要落地，解決與現有法律沖突的問題，需要制定更完善的細則。比如產業基金股權投資的期限與退出方式，如何更符合特許經營長期合作的需要？
第二，文件規定要簡化規劃選址、土地、項目核準等手續，說起來容易，做起來卻難。如土地問題，是特許經營項目里最復雜的問題。特許經營項目可否無償使用劃撥用地，是否特許經營項目用地主體是國有企業，就可按劃撥方式供地？而特許經營項目用地主體為非國有企業，就需要辦理辦理土地有償使用手續？特許經營項目是否屬于以盈利為目的項目，2001年10月22日國土資源部發布的《劃撥用地目錄》是否適用？如果是出讓土地，特許經營的招標，能否與土地使用權的招標拍賣掛牌程序統一？對此，需要土地等各個方面的法律法規進一步突破。
對于項目核準，首先需要明確，特許經營項目是屬于政府投資還是企業投資？個人認為，如果是政府發起的特許經營項目，在選定社會資本之前，按照政府投資的程序來辦理各種手續。一旦選定社會資本，設立項目公司之后，轉化為企業投資。按照國務院2004年7月16日發布的》關于投資體制改革的決定》，企業投資有核準制和備案制。在“管理辦法”下，如何簡化項目核準機制，是不需要重復審批了，還是重新走項目的核準手續，不做實質性審查，這些都需要進一步的操作細則。
另外如，文件提到“完善特許經營價格或收費機制，政府可根據協議給予必要的財政補貼”，在具體一個項目操作如何給予？去年的國發62號文，對各種補貼和稅收優惠政策全部進行了清理。對于特許經營項目，如何根據協議補貼？需要進一步的細化操作規則。
而嚴格履約監督內容，既強調了政府信用，又強調了對PPP項目進行監管，需要在執行中真正落實。
個人覺得，“管理辦法”只是解決當前對特許經營法的急切需要。《基礎設施和公用事業特許經營法》還在制定過程中，發改委牽頭，國務院法制辦和財政部任副組長，國務院各部門都進行了參與。這個是基本法，值得期待。
轉自：E20水網固廢網。
