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環保產業特許經營有規可循

2015-04-29 谷林

有關部門推行特許經營模式以來，環保產業一直走在特許經營的前列，涉及項目包括污水處理、垃圾處理等多方面。圖為采取特許經營模式的北京市高碑店污水處理廠。

近

日召開的國務院常務會議通過了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(以下稱《辦法》)，明確可在能源、交通、水利、環保、市政等基礎設施和公用事業領域開展特許經營。

其中，特許經營從市政擴展到多領域。在2004年由住建部出臺的《市政公用事業特許經營管理辦法》中，特許經營領域只包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業，而此次通過的《辦法》將范圍擴大到包括能源、交通、水利、環保、市政等多個領域。

同時，特許經營項目的融資渠道將進一步拓寬。《辦法》指出，特許經營項目可開展預期收益質押貸款，鼓勵以設立產業基金等形式入股提供項目資本金，支持項目公司成立私募基金，發行項目收益票據、資產支持票據、企業債、公司債等拓寬融資渠道。

此外，《辦法》還規定，境內外法人或其他組織均可通過公開競爭，在一定期限和范圍內參與投資、建設和運營基礎設施和公用事業并獲得收益。完善特許經營價格或收費機制，政府可根據協議給予必要的財政補貼，并簡化規劃選址、用地、項目核準等手續。政策性、開發性金融機構可給予差異化信貸支持，貸款期限最長可達30年。嚴格履約監督，保障特許經營者合法權益，穩定市場預期，吸引和擴大社會有效投資。

解讀

頂層設計完善地位明顯提高

今年1月19日，國家發改委在其官網上發布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》公開征求意見稿。近日，國務院會議通過《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，標志著國家層面的管理辦法基本成熟和完善。

法律效力提高有何意義？
上升到國家戰略層面，強調政府信用和嚴格監督

據了解，在《辦法》通過前，我國特許經營依據的是原建設部發布的126號令《市政公用事業特許經營管理辦法》。“這只能算一個法律規范性文件。從法律效力上講，無法約束地方政府。比如《北京市城市基礎設施特許經營條例》，其法律效力就比126號令效力高。”北京市資略律師事務所副主任徐向東介紹說。

此次出臺的《辦法》，比原建設部的126號令以及發改委和各省市相關文件，法律效力都高。

國務院會議上，對于《辦法》的定位有明確表述——是重要的改革和制度創新，增加公共產品和服務供給。而徐向東認為這個定位符合當前實際，將特許經營上升到國家戰略層面，定位很準、很高。

實際上，從對《辦法》的定位描述中，可以看出把現在的《辦法》和將來會出臺的特許經營基本法，從戰略角度做了定位，即是國家戰略和治理機制體制改革的需要。而增加公共產品服務和供給是指特許經營的最終目的，是政府為大眾采購公共服務。

對于政府來說，《辦法》強調了兩點：一是政府履約，強調了政府信用。另一點是嚴格監督，強調對特許經營項目的監管。

政策創新體現在哪兒？
金融模式有突破，解決融資問題是關鍵

發布的《辦法》與以前的內部征求意見稿和公開征求意見稿相比，最大的創新在金融部分。針對PPP項目，文件提到創新的融資模式，如預期收益質押貸款、產業基金股權投資、項目公司設立私募基金等，延續了《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》國發60號文精神。

徐向東認為，站在金融機構的角度，金融機構今年的貸款需要放出去。站在地方政府的角度，基礎設施和公用事業建設需要資金，二者之間的橋梁是特許經營模式。

因此，今年的金融模式肯定會有突破。比如，《辦法》里提到的政策性、開發性金融機構可以給予差異化信貸支持、貸款期限最長30年等，其實都是為了解決特許經營項目的融資問題。只有這個問題解決了，特許經營模式才會有大發展。

新政策是否有遺憾？
融資模式創新和簡化手續等細則需進一步落實

環保行業特許經營實踐走在其他行業前面，一些金融創新模式，在環保行業都有案例，如收費權質押、收費許可背書等。

“雖然《辦法》有很多亮點，也有很多需要進一步落實的內容。”徐向東認為。第一，要使《辦法》中的創新融資模式落地，必須制定更完善的細則。比如，考慮產業基金股權投資的期限與退出方式，如何更符合特許經營長期合作的需要。

第二，文件規定要簡化規劃選址、土地、項目核準等手續，說起來容易做起來卻難。土地問題是特許經營項目里最復雜的問題，因此，各個方面的法律法規要進一步突破。比如，特許經營項目可否無償使用劃撥用地，項目用地主體為國有企業和非國有企業時，用地方式是否存在不同。

對于項目核準問題，在簡化項目核準機制時，到底是不需要重復審批，還是辦核準手續不需要做實質性審查，這些都需要進一步的操作細則。

第三，《辦法》中提到“完善特許經營價格或收費機制，政府可根據協議給予必要的財政補貼”，在一個具體項目操作中如何給補貼也需要進一步的細化操作規則。

徐向東總結，《辦法》只是解決當前對特許經營法的急切需要，《基礎設施和公用事業特許經營法》還在制定過程中，值得期待。

特許經營

最早起源于美國，即被特許人按照合同約定在統一經營體系下從事經營活動，并向特許人支付特許經營費。在我國多用于政府以特許經營方式吸引社會資本投資建設公共事業，如供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理項目等領域。特許經營期間，政府可根據合同收取特許經營費。

（本文轉自：中國環境報）

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