光明新區低影響開發雨水綜合利用激勵政策研究
丁淑芳，任心欣，楊晨
(深圳市城市規劃設計研究院有限公司，廣東深圳518028)
摘要：低影響開發雨水綜合利用工程需要與主體建設工程同步建設，前期投入較大，且其主要體現為環境和社會效益，經濟效益不明顯，需要通過政府引導，將其外部正效應轉化為內部經濟效應，以提高建設者的積極性。通過借鑒國內外經驗，根據光明新區的特點，得出適合光明新區的經濟激勵政策有補貼、獎勵、減免防洪費用等，并可根據不同的項目性質及雨水處理效果，給予不同程度的激勵措施。
為改變城市內澇嚴重、水生態脆弱的現狀，深圳市于2009年正式啟動面積達150 km2的光明新區低沖擊開發雨水綜合利用示范區的創建工作，積極探索城市開發新模式。近年來，國家高度重視城市基礎設施建設問題，大力推進排水防澇規劃、海綿城市建設等工作，進一步推動了光明新區示范區建設工作的發展。目前示范區已經建成一批低影響開發項目，資金以政府投入為主，雨水綜合利用方面的分項投資達到了6 743萬元。在此基礎上，光明新區已通過將控制指標納入土地出讓要點和建設用地規劃許可證等方式，引導了社會資本的投入，在目前已經開工的試點區域低影響開發項目中，政府投資為38 516 萬元、社會投資為38 622萬元，社會資本已占到一半。由于社會資本的趨利性，隨著其的參與，政府需要出臺相關政策，做好配套獎懲規定，規范和引導其投資建設行為，使社會投資項目能夠真正達到低影響雨水綜合利用的目的。
1 低影響開發的定義及特點
低影響開發（又稱低沖擊開發，Low Impact Development，LID）起源于20世紀90年代中期的美國，是雨水綜合利用源頭化、生態化、綜合化發展的一套完整的工程技術和管理措施，通過模擬自然條件，在源頭利用一些微型分散式生態處理技術，使得區域開發后的水文特性與開發前基本一致，將土地開發對生態環境造成的影響降到最小。
低影響開發雨水綜合利用分為工程型技術措施和非工程型技術措施。①工程型技術措施是指為實現低影響開發設計目標而專門設計建設的人工設施，應與項目主體工程同時設計、同時施工、同時使用；并需在隨主體工程建成后進行維護和管理。其中，雨水收集回用設施需要專門的運營維護，雨水花園、下沉式綠地、植被草溝、入滲設施、透水路面等設施的維護可納入日常物業管理范疇。②非工程型技術措施是指通過非工程措施實現建設項目區域范圍內綜合徑流因子最小、面源污染負荷產生量最小，這些措施既有助于實現低影響開發設計目標又不新增工程量。這些措施有：良好的環衛管理、科學布設綠地、減少不透水面面積、隔斷不透水面、合理選用建設材料等。非工程型技術措施不新增工程量，前期建設所需成本較低。
低影響開發雨水綜合利用設施不同于一般性的市政設施，具有“非獨立性、生態性、前期投入大”的特點。①非獨立性：除水體綠地內的低影響開發雨水綜合利用設施外，低影響開發雨水綜合利用設施往往不單獨占地，而是與主體工程中的綠地、景觀、屋頂、雨水排水系統相結合，需與主體工程同時設計、同時施工、同時使用，形成整體、協調的項目建設方案。②生態性：低影響開發雨水綜合利用工程主要是增強雨水的滲、蓄、滯、用、排的功能，從而取得內澇災害防控、徑流污染控制、雨水資源化利用、地下水補充、城市熱島效應減輕等生態效應，實現節能減排、低碳生態、綠色城市、海綿城市等建設目標。③前期投入大：低影響開發雨水綜合利用工程主要采取自然、生態的手段對雨水徑流水量、水質進行控制，除收集回用系統外，一般不需要水、電等動力和運營經費，每隔3個月或半年需要對設施進行清洗、疏通、養護等維護工作，前期投入大，而后期投入較少。該特點決定了低影響開發雨水綜合利用工程的投入主要集中于建設階段。
2 低影響開發雨水綜合利用的效益
低影響開發雨水綜合利用工程屬于環境保護、生態保護類的項目，以控制雨水徑流量、雨水水質為主要目的，其效益主要體現在社會與環境效益上，如提高小區乃至城市的防洪能力，保護水文生態環境、修復水文循環，改善局部熱島效應、調節小氣候，增強居民惜水、愛水、節水意識等。另外，雨水綜合利用工程也體現出一定的經濟效益，如雨水置換自來水的收益、節省城市排水設施的運行費用、防洪作用降低城市河湖改擴建費用等。總體而言，低影響開發雨水綜合利用工程的效應主要是外部生態效應、環境效應，直接經濟效應較低，工程自身難以實現成本回收或者盈利。
3 低影響開發利益相關者及激勵政策目的
低影響開發雨水綜合利用的利益相關者，包括該項活動的實施者以及受益者。活動實施者包括投資建設者、運營維護者、技術設備研發者；受益者包括用戶、政府與公眾。從低影響開發雨水綜合利用的特點出發，應重視在建設項目的前期進行引導，并加強建設階段的政府扶持力度，將部分外部生態效應轉化為工程的內部效益，以提高活動實施者的積極性。從有效性上來看，主要途徑為政府的經濟激勵政策。
經濟激勵手段主要通過制定政策法規，使雨水處置者根據自身的利益做出反應。經濟激勵政策在建設過程主要針對投資建設者；在運營過程主要對象為經營者、用戶；在研究開發過程主要對象為開發、研制、生產雨水利用技術和設備的單位。
4 國內外經驗綜述
由于全球范圍內的水資源短缺和洪澇災害頻發，20多年來，城市雨水利用技術在世界各地迅速發展，相關的設備、政策法規也日漸成熟和完善。從國內外雨水利用成效較好的城市來看，有效的城市雨水經濟激勵方式主要有補貼、獎勵、減免費用等。
4.1 雨水處理補貼政策
美國華盛頓設立了綠色屋頂專項基金，鼓勵開發商將房頂建成綠地，每1 ft2（約為929 cm2）新建或改造的屋頂綠地可獲得5美元的補貼，這筆費用由市政府從征收的雨水費中支出。在日本等地對已經建設雨水綜合利用措施的建設行為，根據雨水貯留設施的種類、大小給予不同比例的補助。
4.2 雨水處理獎勵政策
韓國首爾市廣津區城市建筑委員會制定了一項雨水利用激勵性計劃，對安裝雨水收集利用系統的用戶給予一定的支持與鼓勵：業主可以根據其所安裝的雨水收集利用系統的不同用途，獲得比原來多5%~20%不等的建筑面積。美國芝加哥市在綠色屋頂計劃中，對于建筑屋頂上的建造綠化面積比例高于50%或者2 000 ft2（約為186 m2）的開發商提供獎金。江蘇宿遷市按照《宿遷市雨水收集利用項目建設驗收辦法》，對企業（單位）分別給予獎勵，獎勵經費從節水型城市創建經費中支出。
4.3 減免雨水排放費政策
美國在許多地區建立了雨水排放收費機制，以社區為單位進行規劃并實施，不同地區的雨水排放費計算和管理各不相同。在奧蘭多、伯靈頓等城市還設立了雨水公用設施費。這些城市雨水排放所需要支出的維護和管理費用，通過雨水公用設施費轉移給財產所有者。雨水公共設施費對于許多行業和大型商業設施來說意味著增加了成本，但獎勵雨水利用的機制也得到了同步實施。用戶通過減小不透水地面積、采用雨水滲入和雨水污染處理等方式，可以獲得顯著的成本收益。在德國，若用戶實施了雨水利用技術，國家將不再對用戶征收雨水排放費（德國雨水排放費和污水排放費用一樣高，通常是自來水費的1.5倍左右）。
4.4 減免城市防洪費或其他費用
韓國Kyoungki省規定各城市可以根據當地的雨水利用情況制定法規來降低自來水費。在Eiwang市、Paju市和Anyang市，進行雨水收集利用的業主使用自來水的費用為原來的65%。北京市《關于加強建設工程用地內雨水資源利用的暫行規定》提出“建設單位在建設區域內開發利用的雨水，不計入本單位的用水指標，且可自由出售。在規劃市區、城鎮地區等修建專用的雨水利用儲水設施的單位和個人，可以申請減免防洪費”。
5 光明新區激勵政策研究
光明新區自2008年在國內率先引入低影響開發雨水綜合利用模式以來，經過6年多的實踐，目前已進入推廣應用階段，已經建成一批低影響開發示范工程，并于2013年底出臺了《深圳市光明新區建設項目低影響開發雨水綜合利用規劃設計導則》，對各類低影響開發項目進行引導，但仍亟需構建相關的經濟激勵政策，以完善“政府引導、經濟激勵、技術配套”的多位一體的低影響開發管理機制。
根據光明新區自身特點，參考國內外經驗，適合光明新區的獎勵政策有補貼、獎勵、減免防洪費用等。其中，對于已建項目增建、改建雨水利用設施的情況，主要采用補貼政策，對于新建項目同步建設低影響開發雨水綜合利用設施的情況，主要采用容積率獎勵政策。
5.1 補貼
為了鼓勵已建項目增建、改建雨水綜合利用設施，建議光明新區對其進行補貼鼓勵。在具體執行過程中，應加強對每個需要補貼的雨水工程的嚴格審核，同時也應該根據不同情況區別對待，通過對補貼標準的調整來引導建設單位盡可能地選擇既滿足自身需要又符合區域整體目標的雨水利用方式。
已建項目增建低影響開發雨水綜合利用設施的，在設施竣工驗收后，憑低影響開發設施效果評估報告和相關建設資金材料申請資金補貼。資金補貼按低影響開發雨水綜合利用設施投資的10%~20%計，具體如表1所示。
國外城市補貼資金的來源主要是與雨水相關的收費、稅收、許可證等，而在我國目前沒有與雨水相關的收費，主要來源可以是城市建設費、防洪費等相關費用以及節水資金等。
5.2 獎勵
根據光明新區現有工程規劃設計資料的統計，如在規劃設計前期全面采用低影響開發雨水綜合利用設施，同步設計、同步建設，每平方米用地面積的增量成本為50~150元（按常用容積率計算，為20~60元/m2建筑面積）。
考慮到低影響開發雨水綜合利用設施的成本增量約占項目總成本的2%以內，建議給予不同類型、不同程度的同步建設低影響開發雨水綜合利用設施的社會投資建設項目容積率獎勵，最高不超過1 000 m2建筑面積。具體如表2所示。
5.3 減免防洪費
目前國內尚未有雨水相關的收費，減免費用方面建議主要考慮減免防洪費。建有低影響開發雨水綜合利用措施的單位，可以申請減免防洪費，其中達到規劃設計導則目標的減免20%，提升規劃設計導則目標20%的項目減免50%。
5.4 鼓勵
對部分效果較為明顯的項目進行鼓勵，如對于提升規劃設計導則目標20%的建設項目，將其列為光明新區低影響開發示范項目，并給予獎勵。對于促進低影響開發模式在示范區應用的先進個人和單位給予獎勵，推進低影響開發技術的普及化。
5.5 補助
以無償資助或貸款貼息的方式鼓勵研發中心、實驗室和公共技術平臺的建設，促進低影響開發的新產品、新技術、新材料、新工藝研發。
6 結語
低影響開發雨水綜合利用工程作為具有一定公益性質的項目，其本身經濟效應并不明顯，為將低影響開發技術在社會投資建設項目中進行普及和推廣，需出臺相關經濟激勵政策，以平衡各方利益，推動低影響開發雨水綜合利用工作的進程。目前光明新區的低影響開發工作走在國內前列，相關政策的實用性和有效性有待檢驗，亦可供其他城市參考。
（本文發表于《中國給水排水》雜志2015年第17期“城市雨水管理”欄目）
