境外PPP案例 | 美國最大海水淡化廠為何12年建成？
文/走出去智庫
美國佛羅里達州坦帕灣供水PPP項目作為全美最大的海水淡化廠，已經成為美國多個海岸城市的商業模式典型。建成后，該項目在30年間將為當地創造5.5億美元的經濟價值。
但美國佛羅里達州坦帕灣供水PPP項目建設中的一波三折也傳遞出重要信息，政府過度注重成本，低估了分包商的能力、經驗和財務穩定性等問題，并非最佳決策。
案例背景
佛羅里達州坦帕灣地區的供水項目中，公私合作模式（PPP）的雙方是坦帕灣水公司和當地私營部門。整個項目采取了設計-建設-擁有-運營-轉讓的商業模式(DBOOT)，從1996年發起首次招標到2008年正式運營用了近12年的時間。
坦帕城為美國佛羅里達州第二大城市群，人口約35萬人。直至上世紀90年代中期，灣區的水務都由佛州西南水資源管理區（SWFWMD）負責，是州政府5個管理區之一。
此前，灣區水源都是依賴于地下水。但面對人口快速增長，連年干旱，和保護地下環境等方面的挑戰，管理區開始尋求其他供水途徑——海水淡化。坦帕灣的海水淡化廠一旦建成，將是全美最大的淡化廠，但供水成本的大幅提升也是將要面臨的問題。
面對以上問題，當地政府決定采用PPP模式來運作，主要基于兩方面考量：
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現任供水方缺乏應用海水淡化技術的經驗和能力；
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需要額外資金支持。PPP模式將設計、施工、成本、運營等方面的風險轉移給了私營部門，從而減少了公共部門的負擔。
項目細節
1998年坦帕灣水公司成立，并與私營部門合作，操作該項目。承包商負責對項目進行設計和建設，建成后對項目有所有權和經營權。承包商還負責資產的采購，安裝，升級和維護，以確保供水量和水質。
在30年合同期滿后，如承包商能滿足合同中供水的質量和標準，可以持續保有經營權，也可以選擇將所有權和經營權轉讓給公共部門。
但如果無法滿足合同要求，坦帕灣水公司可以在合同到期前回購淡化廠。
法律框架
佛州西南水資源管理區成立于1961年，其最初目的是監督當地防洪工程的實施。此后新的監督框架賦予了該組織更多的職責。
1972年，佛州通過水資源法案，水資源管理區開始全面接手水資源的政策制定和治理工作。該管理區要求坦帕灣水公司減少對地下水資源的依賴，開發其他水源。
坦帕灣水公司在1998年與其管轄范圍內的區域政府和佛州西南水資源管理區簽訂了三方協議。協議中水資源管理區劃撥了1.83億美元的從價稅用于非地下水項目的開發。其中有8500萬美元用于覆蓋該項目啟動后18個月的資本成本。當時，項目總成本約為1.1億美元，有2500萬美元的資金缺口。
根據第33號佛羅里達州州立法，坦帕灣水公司是有權通過PPP模式進行項目運營的。否則盡管公私合作模式有諸多益處，也將無法施行。同樣，該項目的推動也受益于第536號參議院法案。該法案確保了使用海水淡化設施的合法性。
在該項目中，地方政府并沒有設立PPP特別小組進行部署，而是保持了原班人馬進行操作：
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佛州西南水資源管理區有13位理事成員，均由理事長任命。該理事會負責坦帕灣水公司對該項目的管理操作。
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坦帕灣水公司作為該項目PPP模式中的公共部門載體
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有技術，財務和法律等方面的顧問對項目全程支持
競標過程
項目的商業模型定為 DBOOT模式，而對技術方面的征求建議書（RFP）中未要求上交具體實施流程，給創新性的方案留出了空間。1998年，共收到六份提案。第一輪評估技術標準是否符合最低要求:
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運營方需要提供至少10%的股權融資；
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有能力實現每日2500萬加侖的供水，并有能力擴展到每日3500萬加侖供水量。
6份標書中有4份晉級，并要求在1999年2月提交最終提案。這些提案在通過多方技術顧問對環境評估，水質，項目經濟等方面的審查后進行排名，最終選中一份進行談判協商。
截至于1999年7月，從詢標，提案，談判到最終的中標總共花費了2年半的時間。最終S&W Water LLC（Stone&Webster與Poseidon Resources Corp合資）中標并簽署了30年的購水協議。運營第一年的售價僅為1.71美元/每千加侖（kgal），遠低于其他四家競標公司的平均報價（約為2.08美元/每千加侖）。
項目的問題與解決
然而，僅過了11個月，合資方之一Stone&Webster就出現了財務問題，宣布破產。Poseidon Resources Corp.收購了S&W Water的100%股權，并于2001年與Covanta Energy合作將公司名改為坦帕灣淡化水公司。
同年12月，Covanta Energy未能如期發行建設債券，導致項目延期。
次年三月，坦帕灣水公司經理事會批準，決定從承包方手中回購項目。此時項目設計已經完成，但建設部分僅完成30%，只能另尋建筑公司繼續按原設計建廠。但新建筑分包商在施工方面又無法通過檢驗測試，致使項目再次擱淺。施工和設計的雙重缺陷使坦帕灣水公司不得已在2004年暫停該項目，再次招標。
此后，坦帕灣水公司對招標過程和意見征詢方面進行了修正，將性價比，公司技術經驗和財務長期穩定性等方面作為重點。使得American Water–Pridesa在2004年中標，并與世界最大的海水淡化公司之一——Acciona Aqua合作，對原有設計缺陷做出了一些列改進并提供了必要的技術支持。
這些改進包括：重新設計和更換過濾膜片，改進化學品設施, 預處理系統，絮凝和沉淀，以及安裝額外過濾系統等。
修復計劃需要約2900萬美元的預算，通過American Water–Pridesa的履約保證金做擔保得以實現。此外，因為Hydranautics 施工未達標造成違約，坦帕灣水公司還從印度海灣保險公司取得了一筆價值7900萬美元的保險金。
直至2008年，海水淡化廠才實現成功運營。
經驗總結
該供水項目的經濟成果顯著。據坦帕灣區域計劃署的經濟影響力研究顯示，該廠的建設和運營在未來30年間將給佛州創造價值5.5億美元的經濟活動。作為全美最大的海水淡化廠已經成為了多個海岸城市的商業模式典型。
但該項目在初期沒有做非常全面的風險分析，政府過度注重成本，低估了經驗、分包商質量和財務穩定性等問題，選擇了報價最低的競標商。盡管初衷是為了惠及終端消費者，避免價格飆升，但為成本的掣肘使得原承包商在設計方面沒有采用驗證嚴格的技術，并選擇了對淡化廠設計和建筑經驗不多的分包商。
過濾系統堵塞和設備故障次數超出預期，過濾膜使用期過短等問題需要在設計階段花大量時間來做試驗。另外，購水協議中對于解決糾紛，提前終止合同和破產等方面存在問題，所以在項目實施階段導致法律糾紛和項目成果延期。需要對雙方的問責機制和不可抗力等做出清晰明確的定義。
（注：本文節選自《PPP模式承接境外互聯互通建設領域的投資合作指南》報告。這份報告受上海市商務委員會委托，由走出去智庫聯手威科集團（Wolters Kluwer）編制，合計有全球26個國家的專業律師參與編撰。）
