最高人民法院關于全面加強長江流域生態文明建設與綠色發展司法保障的意見 法發〔2017〕30號

最高人民法院關于全面加強長江流域生態文明建設

與綠色發展司法保障的意見

為深入貫徹落實黨的十九大精神，在習近平新時代中國特色社會主義思想引領下，促進“十三五”規劃和《長江經濟帶發展規劃綱要》的全面實施，充分發揮環境資源審判職能作用，為長江流域生態文明建設與綠色發展提供有力司法服務和保障，現就全面加強長江流域環境資源審判工作，提出如下意見。
一、充分認識全面加強長江流域生態文明建設與綠色發展司法保障的重要意義
1.全面加強長江流域環境資源審判工作是落實《長江經濟帶發展規劃綱要》、實現長江經濟帶發展國家戰略的重要司法保障。長江經濟帶發展戰略是黨中央主動適應把握引領經濟發展新常態、科學謀劃中國經濟新棋局，作出的既利當代又惠長遠的重要決策部署，對統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局和實現中華民族偉大復興的中國夢，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。各級人民法院要充分認識為長江流域生態文明建設與綠色發展提供司法保障的重要意義，按照“生態優先、流域互動、集約發展”的思路，大力發揮環境資源審判職能作用，推動構建環境更優美、交通更順暢、經濟更協調、市場更統一、機制更科學的黃金經濟帶。
2.全面加強長江流域環境資源審判工作是貫徹習近平總書記關于推動長江經濟帶發展重要講話精神的內在要求。長江是中華民族的生命河，也是中華民族發展的重要支撐。習近平總書記指出，長江流域經濟是我國經濟重心、活力所在，推動長江經濟帶發展必須堅持生態優先、綠色發展，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發。各級人民法院要深入學習領會習近平總書記重要講話精神，準確把握長江經濟帶發展的戰略定位和基本內涵，將加強環境資源審判工作作為服務和保障長江經濟帶發展的重要抓手，推動長江流域生態環境質量不斷改善, 助力長江經濟帶綠色發展。
3.全面加強長江流域環境資源審判工作是積極回應長江經濟帶發展需求、保障流域生態環境安全的客觀需要。長江流域以水為紐帶形成的環境要素豐富，是我國重要的生態安全屏障，也是長江經濟帶發展的重要依托和支撐，長江經濟帶發展離不開可持續的生態環境和可承載的自然資源作為保障。各級人民法院要始終堅持人與自然和諧共生的基本理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，充分認識長江流域生態環境安全對長江經濟帶發展的重要意義，依法維護長江流域的生態環境安全，為建設天藍地綠水清的長江經濟帶生態走廊提供有力司法保障。
二、準確把握全面加強長江流域生態文明建設與綠色發展司法保障的基本理念
4.遵循自然規律。人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然。要正確認識和把握長江流域以水為核心的生態特征，遵循自然生態規律和河流演變規律。要遵循流域的自然統一性,協調好江河湖泊、上中下游、干支流、左右岸、水中岸上的關系，保護和改善流域生態服務功能。要遵循流域的要素復合性，根據環境資源承載能力、現有開發密度和發展潛力，在流域整體范圍內統籌協調多元環境要素。要遵循流域的功能整體性，維護好流域的生活、生產和生態功能，尤其是要維護流域生態系統的相對穩定和完整。
5.堅持保護優先。長江擁有獨特的生態系統，是國家重要的生態寶庫。要從經濟社會發展全局出發，準確理解生態環境保護與經濟社會發展的辯證關系，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的發展理念，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，把保護和修復長江生態環境擺在首要位置。充分發揮環境資源審判職能作用，保護和改善水環境，保護和修復水生態，保護和合理使用水資源，有序利用長江岸線資源。
6.促進綠色發展。要準確把握長江經濟帶發展的戰略定位和基本內涵，牢固樹立和貫徹落實生態優先、綠色發展的理念。要充分發揮審判職能作用，落實將重大生態修復工程作為推動長江經濟帶發展項目優先選項的要求，保障重大生態修復工程的順利實施。要圍繞改善流域生態環境、建設立體交通走廊、優化產業布局和構建對外開放新格局的總體要求，為把長江經濟帶建設成為生態文明建設的先行示范帶、創新驅動帶和協調發展帶提供司法服務和保障。
7.注重區域協同。長江流域江河湖泊、干支流、上中下游、左右岸區域之間聯動性及互補性強，流域的自然生態系統特征明顯。要把長江流域生態環境保護作為一項系統工程，樹立生態環境協同保護的理念，統籌推進山水林田湖草系統治理。要打破行政區劃的界限和壁壘，推動全流域聯動，構建區域互動合作的司法保障新機制，統籌考慮污染產生地、污染防治地、生態受益地、生態保護地的利益平衡。
三、立足流域水生態核心，依法審理水環境與水資源案件
8.依法審理水污染防治案件，推動水污染防控和治理。依法審理工業污染、船舶污染等點源污染案件，農業污染、城市徑流污染等面源污染案件以及流域跨界水污染案件，堅持最嚴格的水污染損害賠償和生態補償、修復標準，將生態環境損害及修復情況作為刑事處罰的重要量刑情節，支持和監督行政機關依法履行水污染防治的監管職責。加強對航電樞紐、船閘、港口、碼頭、出海口建設和使用過程中引發的水污染案件的審理，保障長江干支流水體生態環境安全。加強對揚州江都水利樞紐和丹江口水庫等飲用水水源地的司法保護，及時受理和審理水源地的水污染案件，堅決支持行政機關依法取締飲用水水源保護區的排污口，保障飲用水水源地的水質安全。
9.依法審理水資源開發利用案件，促進長江水資源可持續利用。依法審理調水糾紛案件，妥善處理好水源區、調水工程途經地以及受水區之間的利益平衡，促進水資源調度和配置的安全順暢。依法審理水電基地和輸送通道建設中的環境污染和損害賠償案件，統籌保護上游地區水電開發利用和下游地區的供水、通航、灌溉、養殖等權益。依法審理能源糾紛案件，支持水能等清潔能源的開發利用。加強對長江流域節能服務產業的司法保障，支持培育全流域合同能源管理市場。
10.依法審理水權交易糾紛案件，促進水資源高效利用與節約保護。積極穩妥審理區域水權交易、取水權交易和灌溉用水戶水權交易糾紛案件，合理界定水資源使用權,引導通過水權交易平臺進行水權交易，充分尊重交易各方的協商定價或者競價結果, 保護水資源使用權有序流轉。
11.依法審理涉航道、河道案件，保障長江水域水運安全。依法打擊侵占河道、亂占濫用河道等非法行為，恢復河道水域岸線生態功能和河道通航功能。依法打擊河道非法采砂，充分考慮生態環境的破壞程度，以非法采礦罪進行處罰。依法審理違反長江航運秩序、破壞航道及航道設施案件，全面保護長江航道安全。依法審理因航道河道監管引發的行政案件，支持和監督監管機關依法維護航道、河道秩序。
12.依法審理涉河湖水域岸線保護案件，強化河湖水域岸線生態功能。依法打擊非法圍湖造地和圍墾河道等侵占水域空間的行為，保護河湖水域和岸線資源等水生態系統。妥善審理涉及岸線取水、排污、工程建設等案件，促進岸線資源有償使用，強化岸線保護和節約集約利用。加強沿江風景名勝和自然人文景觀資源司法保護，促進岸線資源合理開發，維護岸線原始風貌。
13.依法審理涉蓄洪區、洲灘開發利用案件，維護蓄洪區及洲灘的安全。妥善審理流域蓄洪區的開發利用與建設保護案件，保障蓄洪區的堤防安全和蓄洪區內的人民群眾生命財產安全。妥善審理流域洲灘開發、利用與保護案件，促進洲灘開發利用，維護洲灘生態環境及人民群眾生命財產安全。
14.依法審理涉江河湖泊治理案件，推進全流域水資源保護和水污染治理。依法審理涉江河湖泊治理刑事案件，依法打擊侵害自然河湖、濕地等水源涵養空間的行為；依法審理涉江河湖泊治理民事案件，促進水環境保護和水生態修復,保障人民群眾涉水產權益；依法審理涉江河湖泊治理的行政及非訴行政執行案件，推動、規范和保障河長制的執行，促進水環境治理。
15.依法審理涉長江防護林和天然林草資源案件，促進長江岸線水土保持和水源涵養。依法打擊盜伐、濫伐長江防護林的犯罪行為，維護長江岸線的生態安全。妥善審理林業資源確權、承包和流轉案件，依法維護林農的合法權益，保障長江防護林、生態林和公益林的生態功能。妥善審理因長江防護林體系建設引發的行政案件，保障長江防護林體系建設的順利實施。
16. 依法審理涉濕地生態系統保護案件，促進濕地生態保護與修復。依法打擊侵占、破壞濕地的行為，強化高原濕地生態系統的司法保護，提高自然濕地面積和保護率。充分發揮保全和先予執行措施，加大破壞濕地環境及自然資源的生態修復責任。充分利用長江濕地保護基金，及時督促、跟蹤、評估恢復原狀責任的執行。妥善審理濕地資源確權、開發許可過程中引發的行政案件，推進鄱陽湖、洞庭湖、太湖、巢湖等全流域濕地生態保護與修復。
17.依法審理其他涉水刑事、行政案件，維護水環境和水生態安全。依法審理其他危害水環境和水資源的刑事案件以及各類涉水資源和水環境的行政許可、規劃和項目審批、政府信息公開等行政案件，支持和監督行政機關依法履職，促進水資源的合理開發、利用和保護，維護流域水環境和水生態安全。
四、立足上中下游生態環境特點，依法審理各區段重點案件
18.長江上游各級人民法院要重點把握上游地區水源涵養和水土保持的功能定位。依法審理重點生態功能區、生態環境脆弱區及自然保護區等重點區域的環境污染、生態破壞及自然資源開發利用案件，將構建生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線三大紅線作為重要因素加以考量。
依法審理三江源國家公園的環境污染和自然資源破壞案件，堅決打擊在三江源國家公園內的采礦、砍伐、狩獵、捕撈、取土、取水以及擅自采集國家和省級重點保護野生動植物等違法行為，促進三江源地區自然資源的持久保育和永續利用。妥善處理江河源頭和生態核心區內工礦企業和居民搬遷引發的糾紛，引導工礦企業和居民有序遷出。妥善審理因建設國家公園、自然保護區，推行統一環境準入和退出機制引發的行政案件，保障重點區域實現擴大環境容量和生態空間的重要目標。
加大對三峽庫區環境資源案件的審理力度，積極探索三峽庫區環境資源案件的跨行政區劃集中管轄，保障三峽生態經濟合作區的建設。依法審理金沙江、烏江、嘉陵江、三峽庫區等重點區域水土流失治理和地質災害防治案件，維護人民群眾生命財產安全。
19.長江中下游各級人民法院要依法審理工業污染、城鎮和農村污染案件，保障江河湖泊生態環境安全。依法審理長江中下游城市群重化工、重金屬、工業固體廢棄物等工業污染案件，做到及時立案、審理和執行，充分利用保全措施，避免無法修復的損害發生。妥善審理因造紙、印染、化工、有色金屬等嚴重污染水體企業的關閉或者搬遷改造，以及因污水處理費、水資源費等稅費征收引發的行政案件，推動污染企業的達標治理或者依法退出。
依法審理涉城鎮污水、垃圾處理案件，推動長江干支流沿線城鎮污水、垃圾全收集全處理。依法審理農村農業禽畜、水產養殖污染物排放和農村生活垃圾排放案件，防治農業面源污染，推進農村人居環境綜合整治，防止農村水源污染。依法審理工業和農業生產引發的土壤污染案件，防止有毒有害污染物、危險化學品、危險廢物等通過地下水循環系統進入長江水體。
加強對洞庭湖、鄱陽湖、太湖、巢湖等淡水湖水污染防控的司法保護，依法打擊破壞淡水湖生態環境的行為；加強對鄱陽湖、洞庭湖生態經濟區的司法保護，保障鄱陽湖、洞庭湖生態經濟區的建設。加強對流域漁業資源的保護，依法打擊在禁漁區、禁漁期或者使用禁用的工具、方法捕撈水產品的行為，妥善審理涉及漁業承包、養殖、銷售案件，促進漁業資源的可持續利用。
20.沿江海事法院要充分利用跨行政區劃管轄的優勢，妥善審理長江流域環境污染、生態破壞案件。依法審理長江水域的船舶碰撞、觸碰案件，加強對船舶排放、泄漏、傾倒油類、污水或者其他有害物質造成水域污染案件的審理，保護長江水域生態環境安全。
五、立足綠色發展要求，依法審理其他環境資源案件
21. 依法審理大氣污染防治案件。以二氧化硫、氮氧化物、pm2.5等主要大氣污染物綜合防治為重點，依法懲處污染環境的犯罪行為，妥善審理相關行政案件，支持和監督行政機關履行源頭治理和全程治理職責，推動四川盆地、中下游地區的區域性霧霾、酸雨態勢扭轉，促進沿江城市和重點區域空氣質量改善，打贏藍天保衛戰。
22. 依法審理生物多樣性保護案件。依法打擊非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物，非法狩獵及野生動植物制品非法交易行為，加大對大熊貓、紅豆杉、揚子鱷等長江流域特有瀕危野生動植物的保護力度。妥善審理涉及植物新品種、生物遺傳資源和基因案件，有效保護長江流域生物基因資源庫。加強長江物種及其棲息繁衍場所保護，妥善審理工業污染對水生和河岸生物多樣性及物種棲息地破壞案件。依法打擊走私國家禁止進口的動植物的行為，嚴防外來物種入侵。
23. 依法審理環境公益訴訟和省級政府提起的生態環境損害賠償訴訟案件。依法受理和審理社會組織提起的環境民事公益訴訟案件以及檢察機關提起的環境行政、民事公益訴訟案件，強化公眾參與長江流域生態環境保護，充分落實修復理念和補償機制，形成公益訴訟對于長江流域生態環境保護的評價指引和政策形成功能，切實維護長江流域生態環境安全。推動建立長江流域環境公益訴訟專項資金管理使用制度，保障長江流域環境公益訴訟健康發展。總結長江流域試點地區審判經驗，依法審理省級政府提起的生態環境損害賠償訴訟案件，依法追究責任主體的生態環境損害賠償責任。
24. 積極穩妥審理生態補償案件。科學界定生態保護者與受益者權利義務，推動形成生態損害賠償、受益者付費、保護者得到合理補償的工作機制。妥善處理流域內因補償主體、補償數額、資金監管等產生的糾紛，激發全流域各區段生態環境保護的內在動力。推動建立獨立公正的生態環境損害評估制度。
25.積極穩妥審理綠色金融等新類型案件。深入研究綠色金融發展中的特殊法律問題，妥善審理涉綠色信貸、綠色債券、綠色發展基金、綠色保險、碳金融等新類型案件，支持綠色產業發展，保障綠色金融體系構建。依法保護有償取得的排污權及其使用、轉讓和抵押等權利。充分運用碳排放權交易注冊登記系統，準確判斷排放配額的權利主體，合理確定交易各方的權利義務。依法保護用能權交易主體在合法交易場所買賣用能權指標的行為，參照試點地區制定的交易管理辦法、交易規則及爭議解決機制，妥善審理用能權糾紛案件。
26. 依法辦理環境行政非訴執行案件。積極探索符合長江流域生態文明建設與綠色發展需要的行政非訴案件執行的新方法新思路，依法審查環境行政非訴執行案件，按照“裁執分離”的模式，加大對環境行政非訴案件的執行力度，支持行政機關依法處罰環境違法行為。
六、健全體制機制，適應長江流域生態文明建設與綠色發展司法保障的新要求
27.優化審判機制。推進流域內環境公益訴訟、跨行政區劃環境污染、生態破壞案件的集中管轄機制。推進流域內環境資源刑事、民事、行政案件的“三合一”或者“二合一”歸口審理模式。推進構建重大環境資源行政案件在跨行政區劃法院審理的專門管轄機制。
28.構建協同機制。構建刑事、民事、行政審判和立案、執行等部門的協同審判機制。構建長江流域環境資源審判協作平臺，形成全流域法院之間委托送達、委托取證、委托執行和信息共享機制。構建區域內上下級法院之間的信息報送機制。
29.完善聯動機制。加強與流域內政府法制部門、行政執法機關、流域管理機構之間的協調聯動，積極搭建長江流域環境資源信息共享平臺。通過建立和完善信息共享、聯席會議以及突發環境事件的應急響應等聯動機制，形成合力，共同維護長江經濟帶的生態安全。