當前，炙手可熱的的財政名詞“PPP”，經常和“特許經營”被混為一談，甚至引起了認識誤區。兩者究竟是什么關系？它們在中國的發展歷程中出現了哪些“基因變異”？

【PPP與特許經營時常概念混淆】

朋友們在參與PPP項目的時候，會發現PPP和特許經營經常連在一起使用，經常混淆，也經常引起歧義。一定要把PPP和特許經營都是什么、兩者之間的關系搞清楚，這樣我們在運作PPP項目的時候，才能夠提高效率。因為我們國家的法律體系，現在由于部門立法的原因，在適用上經常是有選擇性的，如果我們把一個項目認定為PPP項目，它會執行一系列的政策法規；如果我們把一個項目認定為特許經營項目，它會執行另外一套政策法規。

財政部作為PPP的主管部門，它在主導一件事情，叫《政府和社會資本合作法》，在做立法的工作。與此同時，國家發改委也在做一部法叫《特許經營法》

【特許經營在中國的歷程】

為什么它（特許經營）和PPP會攪在一起，它們之間到底是一個什么關系？特許經營是1994年引入到我們國家的，原來國家計劃委員會，現在的國家發改委做了幾個BOT的試點項目。比較著名的是廣西來賓B電廠和成都第六自來水廠。在這兩個項目里，我們第一次使用了持續經營的概念，之后，國家發改委出文件，出了一個《特許經營的通知》。在這兩個項目完成以后，在后期住建部也出了文件叫《特許經營管理辦法》。

【特許經營曾與PPP混為一談】

無論是項目本身，還是住建部的文件，特許經營在我們當初的理解里和PPP就是一回事，現在這個情況發生了變化。大家對它的認識開始重新的思考。

【特許經營具有壟斷性】

所謂特許經營，就是政府將某一個區域的公共產品或者公共服務的供給委托給了一家社會資本，由這家社會資本方獨家來投資、建設、經營，也就是說，在這個劃定的區域內是不能有其他機構來提供這種服務的，這個是特許經營的本意。

我們回到特許經營本身，特許經營是相對于壟斷行業而言的，有壟斷行業才有特許經營，沒有壟斷行業就沒有特許經營。

傳統的國有企業在壟斷經營著各種各樣公共產品和公共服務，但是沒有人把它上升到特許經營的高度，或者說從特許經營的角度來看傳統的壟斷行業。只有社會資本進入到壟斷行業了，人們才開始關注特許經營的問題。我給大家舉一個例子來說明這個問題。

【北京亦莊開發區的特許經營案例】

北京有一個開發區叫亦莊開發區，非常知名，產值也非常高。一般來講，它的燃氣供應應該由北京市的國有企業北京燃氣集團來供氣。在實踐中，亦莊天然氣的長途運輸是由中國石油來供給的，中國石油對下游的供氣也很感興趣，所以它也在亦莊地區鋪設了零售的天然氣管道。我們必須要問一下，北京市燃氣集團有沒有權利限制中國石油做這件事？或者說中國石油有沒有權利做這個事？這就把特許經營的問題揭示出來了。

如果中國石油能做，那美國石油也來做，法國石油也來做，大家都來做不是亂套了嗎？所以在這種情況下就出現了特許經營權的問題。燃氣的事情在我們國內很多地區都沒有解決好，有很多的城市飛地，也就是在一個城區內會有好多好多的小塊，有各種各樣的機構在供應著燃氣，在這種情況下出現的問題也就非常的麻煩。從我們享受的供氣質量和供氣服務來講，這是沒有保障的。

【亦莊案例以特許經營圓滿了局】

回到了剛才亦莊的燃氣供應這個事，最后怎么解決的？北京市人民政府委托北京市政管理委員會與中國石油簽訂了燃氣供應的特許經營協議，在亦莊的南部地區，北京市政府確認了它的獨家經營權，就是特許經營，那相應的北部地區、東部地區，后來市政府也把它解決了，也以特許經營的方式解決的，授予給誰了呢？就是北京燃氣集團和香港中華煤氣的一家合資公司叫港華燃氣。在這種情況下，亦莊的天然氣供應再沒有出問題。

【特許經營為PPP保駕護航】

所以，特許經營是為PPP保駕護航的一種制度安排，在我們政府將公共產品和公共服務的供給權利和義務轉讓給社會資本的時候，我們就必須要理清政府和這類企業的關系，靠什么去理清呢？靠政府和社會資本方簽訂特許經營協議去理清這種關系。特許經營是理清政府和企業邊界的一種制度安排。

所以大家能夠看得到，PPP和特許經營之間是非常密切的，也經常一起使用，放在一起討論。

國內時有爭論的PPP與特許經營，在國外是如何理解的？對中國有怎樣的啟示？

【國外相比國內，研究及應用均有差別】

這些概念都是從國外引進來的，國外的情況跟我們有什么差別呢？去年，國家發展改革委員會委托我做一個課題，就叫“基礎設施和公用事業特許經營立法研究”，我是這個研究課題的首席專家。除了我以外，國家發改委還聘請了幾個外國專家作為項目組的成員。在做這個課題的過程中，我們對國外的特許經營和PPP，也做了一個大致的梳理。總體上有兩類組織在做這方面的工作。一類就是國際組織，像歐盟，世界銀行、亞洲開發銀行，都有PPP和特許經營方面的文件。另外一個就是各種國家，像英國、法國、印度、韓國，都有PPP方面的實踐和立法。我們對PPP和特許經營有這樣幾點認識。

【國外不重視概念，只看重內涵和目的】

第一，他們對PPP和特許經營的討論一般來說不重視概念，不重視你叫特許經營還是PPP？重視概念里邊的內涵。你到底要做什么？這個是外國人給我們第一個啟示。

【中國應用PPP不必拘泥于國際慣例】

第二，關于PPP和特許經營，在世界上沒有統一的定義。各個國家，各個國際組織都有自己對這個概念的解釋，所以我們在做PPP和特許經營的時候，也沒有必要拘泥于國際慣例，我們可以去學習它們的說法，它們解決這個問題的方法，但是我們不能去照抄，因為各個國家的情況完全不一樣。

【法、英兩國的經驗模式對中國影響極大】

第三點，有兩個國家對我們影響很大，一個是法國，一個是英國。我們一般都認為英國是PPP的鼻祖，我們發現，在英國很少使用特許經營的概念，它們基本就是PPP。在他們的PPP應用里，更有代表性的詞匯叫PFI（是一種私人融資活動，國內意指政府購買服務），這是一種融資方式，跟我們政府購買服務有點相似，英國所做的PPP項目，大部分都沒有使用者付費，而是政府付費的項目，所以它叫PFI。那些有使用者付費的項目怎么辦？都私有化了，他們的私有化就是上市。所以，政府是通過管上市公司的這種方式去管那些有收益的項目，對于那些沒有收益的項目，比方說監獄、學校、醫院類似這類沒有收益的項目，它做PFI，就是政府購買服務這種方式。

【結論：PPP包括政府購買服務和特許經營兩種模式】

另外一個國家就是法國，法國的特許經營基本都是針對有收益的項目，所以它叫特許經營。所以我們把英國和法國的這兩種情況結合起來，大體上可以得出一個結論：就是PPP包括了政府購買服務和特許經營兩種方式。

當然，在不同的文獻里，還有其他的方式，但是我們認為主要的就兩種方式，也就是PFI和特許經營兩種方式。

【PPP的未來需要探索新機制】

在國外，做PPP項目的時候有很多中介機構，我們今天要發展PPP，也必須去找載體，地方政府自己做很難，我們有這種機制可以到全國去考察，甚至出國去考察，但是蜻蜓點水式的工作，觸及不到PPP的本質，很難保證項目的成功，我們就必須發展強大的中介組織，讓中介組織承載著PPP項目的經驗和教訓，讓它去推廣，這樣我們以巧撥千金，把PPP項目能夠做的更好。

（轉自頭條號，原標題《金永祥：為何PPP與特許經營被混為一談？》，PPP資訊整理）