由污泥集中堆置產生的污染責任歸屬誰家?在污水廠不具備污泥處置設施且水價中未包含污泥處置費用的前提下，污泥處置責任是否依然同污水處理特許經營協議一并轉由企業承擔?若《協議》中明確政府負責污泥處置，污水處理企業僅負責污泥的簡單脫水和運輸，那么污泥處置的政企責任如何劃分?

污泥作為污水處理的副產物，一直被輕視，“重水輕泥”的現象普遍存在。污泥處置是城市污水處理的“最后一公里”，如處理處置不當，會對生態環境造成二次污染。而且，在目前污水處理廠特許經營協議下，污泥處置的責任主體界定不清，這滋生了種種社會矛盾糾紛，成為當下社會的一大頑疾。其中，污水處理廠“背黑鍋”的情況也屢見不鮮，目前，沈陽市的污泥處置就面臨著此種困境。

由污泥集中堆置產生的污染責任歸屬誰家?在污水廠不具備污泥處置設施且水價中未包含污泥處置費用的前提下，污泥處置責任是否依然同污水處理特許經營協議一并轉由企業承擔?若《協議》中明確政府負責污泥處置，污水處理企業僅負責污泥的簡單脫水和運輸，那么污泥處置的政企責任如何劃分?

在此背景下，污泥處理處置產業技術創新戰略聯盟、國家環境保護技術管理與評估工程技術中心及E20環境平臺于1月9日在北京舉辦了專家論證會。環保企業代表以及行業專家分析了沈陽祝家污泥處置案例，對特許經營模式下污水處理廠污泥處置責任劃分問題進行了深入解析，以期推動污泥處置行業的健康規范發展。

經專家們認真質詢及研討，關于以下幾點達成一致意見：

地方政府是城鎮污泥處置的法定責任主體

污泥處置應該按照固體廢棄物相關規定處置還是作為水污染物進行處置呢?關于污泥的定性問題，目前的法律、法規尚沒有明確。經過專家討論，這兩種歸屬并不矛盾，污泥作為城鎮公共服務的組成，不管是水污染物還是固體廢物，都是市政公共服務的重要環節，地方政府是上述公共服務的責任主體。因此，處理污水、處置污泥是地方政府義不容辭的責任。

根據現場法律專家的討論，地方政府也是城鎮污泥處置的法定責任主體。污泥的處理處置是伴隨著污水處理事業的不斷發展而逐漸發展起來的。我國污泥處理處置事業發展緩慢，一直滯后于污水處理事業的發展。縱觀我國相關環保法律的發展歷程，我國污泥處理處置經歷了一個從無到有的過程，其責任主體也在不斷明確。

2014年新頒布的《環境保護法》第51條提到，各級人民政府應當統籌城鄉建設污水處理設施及配套管網，固體廢物的收集、運輸和處置等環境衛生設施，危險廢物集中處置設施、場所以及其他環境保護公共設施，并保障其正常運行。

專家討論指出，污泥處理處置作為污水處理設施的配套服務，其責任主體應該是地方政府，地方政府在自由裁量范圍內，可以委托城鎮污水處理廠、污泥處理處置企業或其他專業公司處置污泥。

城鎮污水處理廠根本不具備污泥處置的條件

經過專家討論，城鎮污水處理廠和一般的排污工業企業不一樣，一定要把城鎮污水處理廠和一般的排污工業企業區分開。城鎮污水處理廠不直接產生污染物，污水是市政設施收集來的，城鎮污水處理廠只是替排污者處理收集來的污水，只是在提供一種污染消減服務。未配備污泥處置設施的城鎮污水處理廠，不能承擔污泥處置的法律責任。

從目前行業實踐來看，污水處理廠也是主要負責污水的處理處置，以及對由此產生的污泥做簡單的基本處理，比如污泥脫水、污泥外運。

從專業角度來講，城鎮污水處理廠也不能處置污泥。在工藝上，城鎮污水處理廠的工藝根本處理不了污泥，也沒有污泥處置設施，這不是錢多錢少的問題，而是技術和設施的問題。污水廠處置污泥還涉及到污泥占地的問題，這不是污水處理廠能夠解決的。而且，城鎮污水處理廠在項目審批的時候，在批文里一般都會附加一條：污泥問題另行處置。

特許經營模式下的城鎮污水處理廠污泥處理處置

污水處理作為市政公用行業一直由政府主導，2005年前后，為解決其資金投入巨大問題，政府以特許經營方式將原本屬于行政體制內的污水處理廠剝離，由企業履行義務，財政支付對價。但是由于技術發展等客觀原因，污水處理副產物——污泥處置設施并未同步建設，導致污泥很長一段時間處于無組織排放狀態，部分城市由市政垃圾填埋場接收或采用集中堆放方式。

由特許經營權的定義上來看，特許經營權是指由權利當局授予個人或法人實體的一項特權。特許經營制度之下的城鎮污水處理廠是個透明體，是受地方政府委托承擔有限責任的企業主體，它的責任和義務是由《特許經營協議》約定的。

特許經營協議的甲方是地方政府，乙方是污水處理企業，污水處理廠的產權是地方政府的，污水處理企業在特許經營期內，使用污水處理廠的設備、技術等為政府處理污水，提供服務，確保水質達標。污水處理廠不擁有水的產權、也不完全擁有污水處理廠的產權，只是提供勞務，所以不可能取代甲方責任主體的地位。

在污水處理廠《特許經營協議》條款中，關于污泥的排放及標準條款中規定，污泥排放應滿足國家標準《城市污水處理廠污染物排放標準》(GB18918-2002)的要求、污泥脫水后泥餅含水率滿足一定的要求，污泥應由乙方負責運送至甲方指定的污泥堆放場地進行堆放，運送過程中不得對周圍環境造成污染或不良影響。條款中沒有關于污水處理廠污泥后續處置的責任約定，而且，乙方污水處理廠的特許經營權是由甲方政府方授予的，污水處理企業在特許經營期內，只是使用污水處理廠的設備、技術等在為政府處理污水，提供服務，確保水質達標。因此，乙方不可能取代甲方責任主體的地位，污水處置和污泥處置的責任主體還是政府部門。
 

地方政府是污泥處理處置的責任主體，關于污泥的去向，地方政府需要發揮責任主體的作用，推動污泥行業的健康發展。關于未來發展，與會專家提出了幾點建議：

一、政府明確自身責任主體地位。首先，要盡快解決污泥的欠賬問題，要將這么多年來堆積下來的污泥處置掉，將這部分污泥減量化、無害化，以免再次對生態環境造成不良影響;其次，要處理處置新產生的污泥，為污泥找到真正的出路。政府有權選擇合適的方式進行污泥處置，也可以另行委托專業的污泥處置企業承擔污泥處置服務。

二、加大環保督察力度，開展污泥專項督查。目前，污泥仍然是地方生態環境治理的一個“死角”，環保督查取得了一定效果，未來更要加大對污泥的督查力度，引起地方政府對污泥處置問題的重視。

三、地方政府要制定污泥專項規劃。城市本身應該規劃污水處理設施和污泥處理設施，但目前絕大多數城市沒有污泥處理設施。雖然國家在每個五年計劃中都會出臺《全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》，規劃中明確指出污泥的建設資金，也明確指出地方政府要落實污泥處理處置的建設資金，但是真正落實的卻很少。所以建議地方政府出臺污泥專項規劃，加強對污泥專項資金的督導和監管，保證污泥處置設施的建設。

四、明確污泥定價問題。在污泥定價上，當下污泥處理處置收費機制尚未形成，污泥處理處置設施的運行費用也未能和污水處理費用同步落實。政府應進一步完善污水處理費的構成結構，將市政污泥處置費納入污水處理費價格體系。

五、明確污泥去向。污泥的處置路線不暢通，目前還未找到合適的出路。經過30多年的發展，我國已基本形成四大主流技術發展路線，但最終都沒有走通，其根本原因是國家沒有明確的指導方向，大部分城市的污泥仍然無處可去。目前污泥大部分的處置方式還是填埋，很容易形成二次污染，資源化程度低。

此外，目前關于污泥處置的相關法律還缺失，在法律、法規等方面也需要不斷完善，從法律層面上保護企業和公民等各方主體的合法權益。另外，在污泥處置出現問題的時候，企業也有社會責任去提醒政府需要盡快完善相關的規劃、計劃和設施建設，更好地保護自己。

附：參會人員名單

楊向平 中國城鎮供水排水協會排水專業委員會主任

全國污泥處理處置促進會理事長

江 瀚 北京首創股份有限公司副總經理

張曉昕 北京市城市規劃設計研究院市政所所長

王 濤 機械科學研究總院副總工

傅 濤 E20環境平臺首席合伙人 E20研究院院長

國家環境保護技術管理與評估工程技術中心秘書長

污泥處理處置產業技術創新戰略聯盟執行理事長

汪 勁 北京大學法學院教授、博士生導師

北大資源、能源與環境法研究中心主任

北大核政策與法律研究中心主任

王明遠 清華大學法學院教授、博士生導師

清華大學環境資源能源法學研究中心主任

李艷芳 中國人民大學法學院教授、博士生導師

中國人民大學法學院能源法中心主任

肖 瓊 E20研究院/E20環境平臺 副院長、合伙人

劉 陽 國電東北環保產業集團有限公司總經理

宮艷萍 國電東北環保產業集團有限公司副總經理

萬旭萌 國電東北環保產業集團有限公司法律顧問

國電東北環保產業集團有限公司案件代理律師

張 彤 國家能源投資集團有限責任公司法律事務部副主任

王曉輝 國家能源投資集團有限責任公司法律事務部綜合處處長

趙瑞英 E20研究院/E20環境平臺 行業分析師

王 亮 E20研究院/E20環境平臺 行業分析師