摘要：無廢城市是一個新概念，具有居民看不到隨意堆放的廢物，廢物得到了資源化利用和無害化處置的內涵；無廢城市也不是沒有固廢的城市，而是指對市容、對居民生活影響最小化的城市建設目標，具體指向居民對廢物沒有“違和感”，是一種固廢減量化、資源化和無害化的全生命周期管理模式。從歷史上看，無廢城市的意涵在我國歷史上意指為資源綜合利用。新中國初期，政府就正式提出了資源綜合利用概念。如“一五”時期156項重大工程中考慮了資源綜合利用問題。從現代意義上看，“無廢城市”與資源綜合利用和循環經濟密切相關。無論是由我國崇尚節約的文化而生發出的資源綜合利用戰略，還是結合現代理念踐行的循環經濟，均成為我國“無廢城市”建設的基礎。從目前情況看，“無廢城市”建設存在以下困難：固廢總量大；低值再生資源回收難、利用率低；固廢危害大；社會參與度不高；長效機制尚未形成等問題。為此，新時代推進我國“無廢城市”建設，必須加強頂層設計、科學規劃、優化技術路線，與生態文明試點、低碳城市試點、智慧城市試點等有機結合，以收“事半功倍”之效。在取得初步成效后在全國范圍內推廣，以收到資源環境與城市經濟社會協調發展之功。具體看，就是要加強“無廢城市”建設的頂層設計；要強化固體廢物管理的全生命周期設計；要促進企業入園，提高廢舊物資利用水平；政府要積極干預，保證“無廢城市”建設的可持續性等。在現實性上，我們只有實行全民參與和行動，形成社會治理結構和固廢管理長效機制，“無廢城市”才能早日建成，生態文明的新時代才能早日到來。

關鍵詞：無廢城市 循環經濟 可持續 頂層設計 社會治理

隨著我國城鄉居民人均收入水平的提高、特別是消費對經濟發展拉動作用的增強，城鄉廢物大量產生，如不加以妥善處理，將會對人居環境和居民健康產生不利影響。黨中央國務院對此高度重視。2018年12月，中央全面深化改革委員會審議通過了《“無廢城市”建設試點工作方案》（以下簡稱《方案》），2019年1月21日國務院辦公廳正式發布[1]。《方案》明確提出我國建設“無廢城市”的重大意義、指導思想、工作重點和相關措施。開展“無廢城市”建設意義重大，是貫徹落實黨中央、國務院決策部署的具體行動，是深化城市廢物管理改革的重大舉措，是提升生態文明水平、建設人與自然和諧共生現代化的重要組成部分。

一、“無廢城市”的內涵及其討論

按照一般慣例，文件、研究和日常用語的話語體系不同：文件要說清楚干什么，并不追求準確性、系統性和完美性；文章要說明研究對象的內涵，否則會“各唱各的調”。從這個意義上說，研究“無廢城市”內涵外延的意義不言而喻。

1.“無廢城市”釋義

下面，分別對廢物、無廢、無廢城市等概念的內涵進行討論。

廢物，一般指“失去原有使用價值的東西”。對廢物可以進一步細分：從形態看，有液態、氣態和固體廢物；國辦文件中的“廢物”主要指“固體廢物”。從領域看，有工業廢物（也稱之為“下腳料”或副產物）、農林廢物、生活廢物、危險廢物等。從使用主體看，同一物品，有人認為是“可用的資源”，有人認為是“廢物”，取決于使用主體的收入水平和生活習性。從價值失去程度看，尚有剩余價值的可稱之為“閑置品”（英文中稱為“用過的物品”；市場流通后的為“二手貨”），完全沒有使用價值的才是廢物。兩者的簡單區分是，收廢品的人要的是“可用的資源”，不要的就是廢物。從資源化利用方式看，有整體或部分的循環利用、再生利用、能量回收等。具體而言，舊物（舊貨）整體或部分（零部件）經清潔處理或簡單修復后再利用（重復利用），進行大修或再制造后的利用；對完全失去原有價值的物品，通過回收、拆解、加工成為產品的生產原料，即所謂的資源化利用；沒有利用價值但仍有熱值的，還可以能源化利用（如垃圾焚燒）。

“無廢”，不是沒有廢物，而是居民知道自己產生的廢物去那兒了，專業人士能追蹤廢物流到哪兒的整個過程；固廢能得到盡可能的資源化利用和最終的無害化處置。國辦文件表述是，以新發展理念為引領，推動形成綠色發展方式和生活方式，從源頭減少資源消耗和廢物排放。如“光盤行動”可以減少餐廚垃圾排放，焚燒可以減少生活垃圾體積，減少垃圾填埋量，減少垃圾填埋的占地和對地下水的污染，并將固廢對居民生活的影響降至最低。

無廢城市是一個新概念，具有居民看不到隨意堆放的廢物，廢物得到了資源化利用和無害化處置的內涵；不是沒有固廢，而是對市容、對居民生活影響最小化；居民對廢物沒有“違和感”，因而是一種固廢減量化、資源化和無害化的全生命周期管理模式。國辦文件中的“無廢城市”，是一個地理空間概念，因為覆蓋工業（包括礦業、建筑業）廢物、農林廢物、生活廢物及危險廢物。每個城市，無論人口多少、規模大小、地處何方，都有生活垃圾，其他廢物因城而異；這就為因地制宜開展“無廢城市”建設試點提出了要求。

2.“無廢城市”的外延

“無廢城市”與資源綜合利用和循環經濟密切相關，下面分別加以討論。

資源綜合利用在我國有著悠久的歷史。《從搖籃到搖籃》一書認為4000年前的中國農民，就有循環利用廢物的農業實踐。《荀子·天論》中有著：“強本而節用，則天不能貧；本荒而用侈，則天不能使之富”之說。經濟學史研究發現，我國唐朝時期珠江流域出現“桑基魚塘”雛形。即在平地挖深魚塘、墊高基田、基上植桑、塘內養魚，桑葉作蠶飼料，蠶的糞便（蠶沙）作魚食，塘底之泥作種桑之肥，形成了生態經濟體系；結果是塘魚多，桑多、蠶多、蠶沙多，不僅形成了物質消耗利用鏈，還形成了絲綢產業鏈。建國初期，我國就正式提出了資源綜合利用概念。如“一五”時期156項重大工程中考慮了資源綜合利用問題。1958年7月，周恩來總理在原物資部的一份報告上批示：“實行收購廢品，變無用為有用；擴大加工，變一用為多用；勤儉節約，變破舊為嶄新。”1971年原國家計委成立“三廢”利用領導小組。1973年全國第一次環境保護會議，提出“全面規劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環境，造福人民”32字環境保護方針。實現“資源綜合利用和環境保護的有機統一”，也出現在我國第二次工業污染防治大會文件中[2]。_ueditor_page_break_tag_

資源綜合利用，我國早就發文加以推動。如1985年9月30日《國務院批轉國家經委關于開展資源綜合利用若干問題的暫行規定的通知》，其中的第一段提出“開展資源綜合利用是一項重大的技術經濟政策，對合理利用資源，增加社會財富，提高經濟效益，保護自然環境，都有重要的意義。”1996年，國務院批轉國家經貿委等部關于進一步開展資源綜合利用意見的通知[國發（1996）36號]，規定了“資源綜合利用主要包括：在礦產資源開采過程中對共生、伴生礦進行綜合開發與合理利用；對生產過程中產生的廢渣、廢水（液）、廢氣、余熱、余壓等進行回收和合理利用；對社會生產和消費過程中產生的各種廢舊物資進行回收和再生利用。”在國家“十一五”“十二五”資源綜合利用相關意見和規劃中，將范圍逐步延伸到農林廢棄物（三剩物）、海水綜合利用等方面。

政府文件中的“資源綜合利用”，從當時現實出發，以解決緊迫的資源環境問題。國務院36號文中關于資源綜合利用的定義已被一些學者“挑刺”，核心意思是內涵已經“時過境遷”。一些人按“批評中國的文章”容易在國外發表或“指出現有研究不足、加以創新”的課題申報思維模式，對行政話語和研究話語的差異缺乏深入了解，討論資源綜合利用定義或假定問題再加以批評，這樣的討論對指導我國的資源綜合利用實踐意義不大。

循環經濟，雖也是“舶來品”，卻是地地道道的中國理念和實踐抽象。關于循環經濟的起源、定義、定位及其與資源綜合利用、清潔生產、環境保護等的關系，從2002年開始本人就寫文章討論，2005年出版了《循環經濟學》一書（2018年被自然資源學會評為優秀教材），也曾在各種論壇和報告中將循環經濟的本質概括為，效仿食物鏈，延伸產業鏈，提升價值鏈，這里不再討論。

政府文件中的循環經濟定義。2005年，《國務院關于加快發展循環經濟的若干意見》中有一段工作部署的話：大力發展循環經濟，按照“減量化、再利用、資源化”原則，采取各種有效措施，以盡可能少的資源消耗和盡可能小的環境代價，取得最大的經濟產出和最少的廢物排放，實現經濟、環境和社會效益相統一，建設資源節約型和環境友好型社會。《循環經濟促進法》給出了循環經濟定義：本法所稱循環經濟，是指在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。

一段時間以來，出于《循環經濟促進法》修訂需要，國內各界關于循環經濟定位和法律名稱的討論不斷；不同學者的結論不同。這些討論是必要的，有關循環經濟的定位也是見仁見智。循環經濟，首先是一種資源戰略。減量化原則是從資源或物質循環利用的角度提出來的；從我國國情和發展階段基本特征出發，循環經濟的減量化原則不是簡單地減少資源消耗總量，而使資源盡可能得到循環利用和高效利用，達到提高資源產出率和減少廢棄物排放的目的。發展循環經濟是一種重要的環境保護措施；轉變環境污染“末端治理”模式，是我國發展循環經濟的出發點。可以相信，“無廢城市”建設和試點也離不開循環經濟的發展。

歐盟不斷擴大循環經濟的范疇。1994年，德國修訂了《物質閉路循環與廢棄物管理法令》，2012年再次修訂，將“產品生產和使用應盡可能避免產生垃圾，產品用后的垃圾應依照環境承受能力予以利用或者清除”的三環節要求細化為五環節：“預防廢物產生-整理以便再用-循環利用-其他回用-最終處置”。2014年歐盟委員會提交了“邁向循環經濟：歐洲零廢物計劃”的提案；2017年3月14日歐洲議會通過了該提案。“循環經濟”被定義為實現產品、物質和資源價值在經濟中維持時間最大化、廢物產生最小化；歐盟甚至將“預防廢物產生、循環利用、廢棄物管理和垃圾焚燒”等類活動，統統歸入“循環經濟”范疇[3]。

二、“無廢城市”建設基礎及其評述

我國崇尚節約的文化，早就確立了資源綜合利用戰略，建立了相關政策、法規和標準體系，形成了城市垃圾和再生資源回收利用的政策框架、技術體系、管理制度；這些均是“無廢城市”建設的基礎。換言之，我國的“無廢城市”建設并非從零起步。

1.相關工作推進取得積極進展

十八大以來，國家相關部門組織開展了一系列固體廢物回收利用工作。如國家發改委牽頭推動的循環經濟示范城市（縣）、資源綜合利用“雙百工程”、餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點建設；工信部組織實施的工業固體廢物綜合利用基地建設；國土資源部組織開展的礦產資源綜合利用試點；農業農村部開展的畜禽糞污資源化利用、農作物秸稈綜合利用試點、農膜回收試點等；商務部開展的再生資源回收體系建設試點；住建部實施的城市生活垃圾強制分類、建筑垃圾治理試點，環境保護部推動生態文明城市試點等。這些試點對固體廢物減量化、資源化和無害化、開展“無廢城市”建設試點做了必要的鋪墊。

再生資源回收量逐年增加。2017年，我國廢鋼鐵、廢有色金屬、廢塑料、廢輪胎、廢紙、廢棄電器電子產品、報廢機動車、廢舊紡織品、廢玻璃、廢電池等的回收量為2.82億噸。其中，廢電池、廢玻璃、廢舊紡織品回收量增幅較為明顯，分別增長46.7%、24.4%和29.6%；廢塑料和報廢機動車回收量出現下滑，分別同比減少9.9%和7.7%（詳見圖1）[4]。

圖1 2017年主要再生資源品種回收量同比增長情況

回收體系逐步完善。新中國成立后，全國建立了物資、商業和供銷合作社等部門計劃設立的回收體系，成為世界上最完善的廢舊物資回收系統。隨著市場經濟體制的日臻完善，原有的回收體系逐步萎縮，回收作用下降。另一方面，進城農民工進入回收行業，以企業或工業園區為龍頭、利益導向的社會回收體系逐步發展起來。21世紀以來，通過試點推動，初步形成“回收網點→分揀中心→集散市場”三位一體的再生資源回收體系。隨著互聯網等信息技術的飛速發展，再生資源回收與城市環衛系統融合（兩網融合）初見成效；再生資源回收企業也建立了回收交易平臺，開展信息采集、數據分析、流向監控，整合物流，優化網點布局等市場化服務，使供需雙方信息快速匹配，推動了再生資源交易由線下向線上線下有機結合的轉型升級，形成了一批可推廣、可復制的新型回收模式。_ueditor_page_break_tag_

形成一些區域性集散交易市場。改革開放以來，隨著城鄉收入差距擴大，特別是城市居民日常用品更新速度的加快，城市居民家中有大量的大半新甚至全新、可以繼續利用的物品價值，廢舊物品從大城市到中小城市、再到農村的二手貨流通應運而生；這可以從不少城市的城鄉結合部分布廢物回收、加工、交易市場得到佐證。隨著新世紀新一輪經濟增長而來的資源約束趨緊，廢料進口帶動了沿海港口附近的產業發展。廣東、浙江、江蘇、上海、天津等沿海地區，進口、拆解廢金屬發展形成較大的產業規模；山東、河北等地也是進口拆解廢金屬產業發展較快的地區。中部地區的湖南汨羅、永興等地再生資源產業發展成為特色。近年來，隨著城市管理的深化和環境保護的加強，一些城市的再生資源回收點、存放地和集散地被清理出城；新時代的再生資源回收利用模式仍在探索形成之中。

再生資源產業在調整中優化。近年來，一些地方通過產業鏈招商，推動再生資源產業在淘汰落后產能、優化產業結構、促進轉型升級中取得積極進展。隨著國家對再生資源產業的逐步重視，眾多重量級企業進入再生資源行業、上市公司進入再生鉛行業，原生金屬生產公司投資再生資源領域。大型企業也向產業鏈下游和市場服務延伸，實現跨界轉型發展。通過產業鏈延伸，垂直整合帶來的成本優勢凸顯，并將行業發展引領到一個新的層次，行業集中度進一步提高，上下游界限進一步模糊；國際市場成為再生資源企業開展產能合作、產品加工、實現技術輸出和產品銷售的新方式。

利用技術水平有所提高。近年來，我國再生資源利用企業技術水平迅速提高。一些企業聯合國內外科研院所研發了適合中國廢物特點的處理設備或裝備，一些企業引進國外的先進生產線；有些設備裝備已出口到國外，有效促進了再生資源產業技術水平的提高。隨著固體廢物進口管理新政的出臺實施，一些龍頭企業在國內不斷完善自有回收網絡的業態，也“走出去”到國外建廠直接獲得原料，提高了再生資源定價話語權；擁有完善回收網絡和渠道的再生資源回收企業對再生資源價格的話語權也逐步增大。在中央環保督查和環保法實施力度加大的背景下，龍頭企業和有實力的跨界企業，通過兼并重組等方式整合資源；國內再生資源逐步填補進口“可循環利用的資源”，專業化、自動化分選處理、加工利用和設備制造技術也得到快速發展。

法規逐步完善。《循環經濟促進法》2009年實施。2009年，國務院發布《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》，確立生產者責任延伸制。2017年3月，國辦轉發發展改革委、住建部《生活垃圾分類制度實施方案》通知（國辦發〔2017〕26號），確定在部分重點城市城區范圍內先行實施生活垃圾強制分類。2017年5月，國家發改委等14個部門發布《關于印發<循環發展引領行動>的通知》（發改環資〔2017〕751號），要求銷售企業、電商、物流公司建立逆向物流體系和線上線下融合的回收網絡。2017年7月，國辦印發《禁止洋垃圾入境 推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》。2017年8月，原環境保護部與發展改革委等6部門印發《電子廢物、廢輪胎、廢塑料、廢舊衣服、廢家電拆解等再生利用行業清理整頓工作方案》，要求地方清理整頓電子廢物、廢輪胎、廢塑料、廢舊衣服、廢家電拆解等活動，取締一批污染嚴重、群眾反映強烈的非法加工利用小作坊、“散亂污”企業和再生資源集散地；集中建設和運營污染治理設施，防止污染土壤和地下水。《固體廢物污染環境防治法》經第五次修訂，于2018年全票通過發布實施。

中國循環經濟的發展得到國際公認。雖然工業革命來國外先行提出了循環經濟，我國卻為國內外學者研究提供了鮮活案例，推動了全球研究。循環經濟引起國際組織和外國政府的重視，并將之確定為與中國合作的重點領域之一。參加中國環境和發展國際合作委員會（CCICED）的外方專家，通過與中方專家合作深化了循環經濟理論研究，將中國循環經濟理念和案例推向了世界。2015年，本人受邀到歐盟“綠周”論壇介紹中國循環經濟經驗時發現，聯合國環境署專家在論壇的一個會議室討論中國循環經濟案例，天津技術經濟開發區（泰達）“廢物交換俱樂部”是一位專家的發言題目。2016年《自然》封面文章，重點介紹中國循環經濟發展經驗，承認從線性經濟向循環經濟轉變是解決全世界資源安全問題的唯一途徑，而中國的循環經濟戰略是彌合全球經濟發展和生態保護之間矛盾的重要一步。

2.“無廢城市”建設中的問題與挑戰

固廢總量大。我國是世界上人口最多、固廢產生量最大的國家，每年產生固體廢物100億噸；歷史堆存總量高達600-700億噸。回收、分類和資源化利用不充分，無害化處理不及時，部分城市出現“垃圾圍城”現象，與人民日益增長的優美生態環境需要差距較大。部分地區垃圾圍城、垃圾遍野，成為民心之痛、民生之患。據生態環境部發布的《2018年全國大、中城市固體廢物污染環境防治年報》，當年全國產生一般工業固體廢物13.1億噸，工業危險廢物4010.1萬噸，醫療廢物78.1萬噸，生活垃圾20194.4萬噸（圖2）。生活垃圾產生量最大的是北京市，為901.8萬噸；其次是上海、廣州、深圳和成都等城市，分別為899.5萬噸、737.7萬噸、604.0萬噸和541.3萬噸；前10位大中型城市的垃圾產生量5685.8萬噸，占全部發布城市的28.2%。伴隨快遞等新業態出現的固體廢物增長也不容忽視。這些問題與我國發展階段息息相關，也是“大量生產、大量消費、大量排放”的生產方式和消費模式的必然結果[5]。

低值再生資源回收難、利用率低。廢玻璃、廢塑料膜、廢木料、廢復合包裝等低值再生資源，約占垃圾總量的30%，從垃圾中分揀出來，經過規范化的處理才能循環利用；由于低值再生資源回收利用利潤低、成本高，相關企業缺乏積極性，更沒有形成具有一定規模的回收量，成為國內再生資源回收行業發展的難題之一。大多集散市場功能單一，局限于再生資源收集、交易和分選，沒有搭建起信息服務平臺，缺乏研發、培訓、標準、金融等服務再生資源露天堆放，拆解粗放，污染環境。我國廢舊物資回收利用企業規模總體較小，少數再生資源利用企業土法上馬，小作坊或家庭作坊式生產，降低了資源利用率。一些企業利用廢舊輪胎土法煉油；一些從事報廢車輛回收、加工、拆解企業，設備簡陋，靠一把錘子和一池硫酸從廢舊電子產品中獲取貴重金屬。雖然近年來的情況發生了很大變化，但利用技術水平參差不齊，利用率低，不僅浪費資源污染環境，還給再生資源企業留下不好名聲。_ueditor_page_break_tag_

固廢危害大。固體廢物問題，本質是發展方式、生活方式和消費模式問題。我國固廢減量化、資源化和無害化的制度設計和實施的剛性不足。部分地區在城市規劃、產業布局、基礎設施建設等方面，對固廢減量化、回收利用與處置考慮不足。未經科學處置的固廢，長期存放、越境轉移、非法掩埋，污染河源湖泊、農田土壤，并對居民健康和生態環境造成極大危害。管理部門的制度不協同，也加大固廢污染程度。如有機廢棄物（餐廚/廚余/市政污泥等）處理，厭氧技術落地的阻礙因素是不同部門主管的廢物統一收集難；有機肥消納成為產業化發展的制約因素，如污泥制作的園林用肥，城市園林部門不愿用，農業部門不讓廢棄物生產有機肥的還田[6]。建筑垃圾成分復雜，存在土壤和水污染隱患；堆放則出現滑坡影響人生安全的事件。有些城市用建筑垃圾建設公園，也存在安全隱患。

社會參與度不高。雖然公眾的認識不斷提高，但參與行動不夠。在國辦文件提出“保障設施用地”的背后，是環保設施選址難的問題越來越突出，甚至出現“鄰避運動”。集散市場規范化程度與國家要求差距較大，對回收體系規范化、規模化和集約化引領作用較小；再生資源回收人員被認為是“撿垃圾”或“撿破爛”的，一些地方廢物資源化利用的二次污染問題嚴重。有人認為進口“可循環利用的資源”質量好，影響國內回收體系的健全；有人對“再制造”不了解，當商品冠以“再制造”或“再生”時，便認為質量有問題。信息公開和宣傳不到位，公眾認識不足，參與度不高。

長效機制尚未形成。法律制度尚不完善。標準缺乏，給“無廢城市”帶來一定影響。盡管我國頒布了《固體廢物污染環境防治法》等法律和制度文件，雖涉及固體廢物資源化利用的相關內容，但種類不全、系統不健全，尚未形成完整體系。既有利益格局亟待打破。地方政府對環衛項目如垃圾清掃和收運有穩定的財務安排，且已包含在一般性財務預算中；垃圾減量和資源化利用，可能引起既得利益集團（如環衛系統和發電公司）的不滿，因為原料下降了，得到的補貼會減少，公司收益也會受到影響。管理多頭，在制度落實和管理方面，職責不清的現象比較突出，沒有形成合力。

三、“無廢城市”建設的指標體系討論

“無廢城市”，僅有定性描述是不夠的，還要有定量評價。

1.“無廢城市”建設指標體系構建的原則[7]

一是導向性。開展“無廢城市”狀況評價，具有目的導向性和“指揮棒”作用，旨在促進中國“無廢城市”建設和運營管理，尤其是促進城市固體廢物管理的轉型升級，以盡可能少的資源消耗和污染物排放，完成我國工業化和城市化的歷史任務具有重大意義。

二是數據的可獲得。如果收集不到基礎數據，即使有了評價指標體系乃至成熟的評價方法，意義也不大。一般而言，科學研究需要第一手數據，可通過實驗等途徑來獲得；社會科學一般通過數據采集并加以分析研究得出結論；統計、評價等一般采用二手數據，并建立指標體系進行評價。

三是權威性。無論采取什么樣的途徑獲取數據，都應該是真實的或者是權威的，結果至少可以自圓其說。即使是通過調查、走訪等途徑獲得的第一手數據，也應當是真實的而不是編造的。當然，即使采自統計年鑒的數據，也存在數據的調整問題，或者其他原因的修訂問題，世界各國無一例外。

四是可重現性。一組數據一個作者可以獲得，換了評價主體也能獲得，不會因為行為主體的改變而出現數據的顛覆性變化。這一點，對于科學研究尤為重要。對建立評價指標或指標體系，不管是權威人物還是普通公眾，都不能編造數據，都應當重視數據的重現性。

五是量綱一致性。這對采用眾多數據進行某種評價時尤為重要。采用一組數據評價某一件事情時，要么用一手數據，要么用經過處理的無量綱數據；無論如何均應使研究或評價采用的數據是同一個量綱的，而不能有些是原始數據，有些是經過加減乘除得出的數據。那樣的話，由于某類數據的權重有了疊加，得出的結果難免有失偏頗。

六是可比性。采用的評價數據應當盡可能連續獲得，這樣評價結果才有可比性。采用的數據必須前后一致，今年采集的這組數據，明年還能采集到同樣指標的一組數據；不能今年用這樣的數據，明年就采集不到了。采用連續的數據，評價得出的結果可以判斷評價的對象變化情況：是變好了、沒有變或變壞了。

七是非相關性。對一組數據，盡可能減少數據之間的相關性；如果相關系數大，會帶來某類數據的權重增加，不利于結論的可靠性。用數學的語言表述就是，兩組數據之間的相關性至少應該小于0.7，理論上應該不大于0.5.我國生態文明建設、綠色發展指標，可作為“無廢城市”指標體系的參照，在指標選取和評價時應避免采用相關性較大的指標。

八是完整性。為評價某件事情的發展或問題，應將與此類事情有關的情況盡可能納入評價指標體系，使評價結果具有公正性。“無廢城市”指標體系要設定核心指標，包括源頭減量、資源化利用和無害化處理等，最終得出“無廢城市”建設程度指數。

2.“無廢城市”建設指標體系構建的相關討論

“無廢城市”建設指標體系構建，要從實際出發，經過探索、試點檢驗、逐步完善，最終確定下來。通過數量上而不是定性的評價，引導“無廢城市”持續、健康發展。

指標體系的組成與確立，《方案》已有成熟做法。如到2020年的目標，較好銜接了相關部委已有文件的目標。如“大宗工業固體廢物貯存處置總量趨零增長”，與國家發展改革委辦公廳、工業和信息化部辦公廳《關于推進大宗固體廢棄物綜合利用產業集聚發展的通知》（發改辦環資〔2019〕44號）中的目標銜接。主要農業廢棄物資源化利用，與《關于推進農業廢棄物資源化利用試點的方案》中的目標掛鉤。生活垃圾減量化資源化水平全面提升，與《生活垃圾分類制度實施方案》（國辦發〔2017〕26號）中的主要目標已經銜接。《生活垃圾分類制度實施方案》提出，到2020年底基本建立垃圾分類相關法律法規和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類利用模式。危險廢物全面安全管控，與突發環境事件應急管理要求吻合。_ueditor_page_break_tag_

國辦文件要求，構建“無廢城市”建設評價指標體系，與綠色發展、生態文明建設考核目標體系銜接融合，發揮導向引領作用。2016年12月22日，中辦國辦印發《生態文明建設目標評價考核辦法》，明確將《綠色發展指標體系》和《生態文明建設考核目標體系》作為年度評價和五年考核依據，考核結果作為各省區市黨政領導班子和領導干部綜合考核評價、獎懲任免的重要依據。對考核等級為優秀、生態文明建設工作成效突出的地區給予通報表揚；對不合格的進行通報批評，約談其黨政主要負責人提出限期整改要求；對生態環境損害明顯、責任事件多發地區的黨政主要負責人和相關負責人進行責任追究。

《生態文明建設考核目標體系》5類23項指標，生態環境事件是扣分項；資源利用指標8項，權重30；生態環境保護指標12項，權重40；年度評價結果，權重20；公眾滿意度，權重10.《綠色發展指標體系》包括資源利用、環境治理、環境質量、生態保護、增長質量、綠色生活、公眾滿意程度等7類56項指標，采用綜合指數法測算綠色發展指數，衡量生態文明建設進展，側重于引導。在目標賦分上，對生態環境保護等體現人民獲得感的部分賦予較高分值；資源利用部分指標權數占比29.3%，在7個一級指標中占比最高。

作為對比，歐盟循環經濟行動方案中的指標主要有：到2035年城市垃圾循環利用率達65%；到2030年包裝廢物循環利用率達70%（其中：紙和紙板85%，金屬80%，鋁60%，玻璃75%，塑料55%，木材30%）；到2035年城市垃圾填埋量力爭減少10%，分類回收延伸到有害廢物（到2022年），生物質廢物（到2023年），紡織品（到2025年）；其中的措施覆蓋全生命周期，從生產、消費，到廢物管理、再生資源市場，以及相關法規修訂[3]。

國內外指標體系的對比發現，我國的相關指標計算復雜，一般管理人員難以完成；而國外的指標相對單一，也容易為大多數人所理解。另一方面，綠色發展與生態文明建設指標體系是系統的、整體的、統領的，“無廢城市”建設指標體系應當是專門的、單項的，應以核心指標為主，而不必面面俱到。按國辦關于“無廢城市”建設目標領域，現階段以大宗工業固廢、主要農業廢棄物、生活垃圾和建筑垃圾、危廢處理為重點，即按四大重點領域選擇核心指標。文件還要求強化源頭大幅減量、充分資源化利用和安全處置等環節，文件事實上規定了“無廢城市”建設指標體系的構建方向和范圍。

3.“無廢城市”建設評價指標體系與建設愿景

建立“無廢城市”建設評價指標體系，應借鑒智慧環保、智慧環衛等方面的探索，兼顧前沿產生端、收集運輸端及末端處置端的數據，形成以固廢減量化率、資源化利用率和無害化處理為核心的指標體系。鑒于城市人口、經濟發展、建設階段和規模等原因，大宗工業廢物、主要農業廢棄物、危廢等項指標的覆蓋面缺乏普遍性，評價時應采取靈活方式，以便城市間對比；而人均垃圾產生量、建筑垃圾資源化率、無害化處理率等具有普適性，可作為核心指標或加大權重。具體而言，大宗工業固廢利用率、主要再生資源利用率、人均垃圾產生量、垃圾填埋減少量、危廢無害化處置率、廁所革命實施率、公眾參與率等，可以作為“無廢城市”建設程度指數的核心指標。考慮設廁所革命這一國人“羞于啟齒”的指標，不僅因為習近平總書記的批示，更因為城市居民生存之必需。源頭減量指標的操作性難以把握、或選擇難度較大，可設定“光盤率”表征餐廚垃圾源頭減量，“人均垃圾產生量”和“垃圾填埋減少量”反映垃圾減量化情況。考慮評價指標前瞻性，可將閑置品循環利用納入“無廢城市”指標體系。考慮城市間的差異，可設立若干自選評價指標。

用德爾菲法確定指標體系中各個指標的權重，將一級指標等分累加得出“無廢城市”建設程度指數，計算公式如下：

式中，Z為“無廢城市”建設成熟指數，Yi為單項指標的指數，N為指標數量（建議不超過20個），Wi為指標，Yi的權數。

Z值越大，表明“無廢城市”建設程度越高，固體廢物存在就越沒有“違和感”，對城市環境和居民健康的影響就越小；反之亦然。

“無廢城市”建設應該有一個由低級向高級的邁進過程，初級的是，居民見不到大街上到處是垃圾、或城郊堆滿了垃圾形成“圍城”之勢；中級的是，垃圾得到無害化清掃；再高級一些的是，垃圾中有用的東西得到回收利用，無用的東西得到無害化處置。我國的“無廢城市”建設已進入一定階段，而不是“一張白紙”。

與我國的現代化階段相對應，“無廢城市”建設包括試點階段、推廣階段和全面建成等階段。在試點階段，試點城市在固體廢物重點領域和關鍵環節取得明顯進展，大宗工業固體廢物貯存處置總量趨零增長、主要農業廢棄物全量利用、生活垃圾減量化資源化水平全面提升、危險廢物全面安全管控，非法轉移傾倒固體廢物事件零發生。探索建立“無廢城市”建設綜合管理制度和技術體系，培育一批固體廢物資源化利用骨干企業，形成一批可復制、可推廣的“無廢城市”建設示范模式，為推動建設“無廢社會”奠定良好基礎。

“無廢城市”建設的居民獲得感應當是，閑置品得到合理利用，這是城鄉居民“樂見其成”的；垃圾中可循環利用的資源得到了最大化利用，垃圾填埋量顯著減少。源頭減量，減無可減；吃干榨凈，物盡其用；無害處置，美麗城市。社會治理結構和長效機制形成，節約資源、保護環境和垃圾分類等行為公眾的自覺行為，并蔚然成風。

四、“無廢城市”建設路線圖和對策建議

新時代推進我國“無廢城市”建設，必須加強頂層設計、科學規劃、優化技術路線，與生態文明試點、低碳城市試點、智慧城市試點等有機結合，以收“事半功倍”之效。在取得初步成效后在全國范圍內推廣，以收到資源環境與城市經濟社會協調發展之功。

1.加強“無廢城市”建設的頂層設計_ueditor_page_break_tag_

1998年，本人在“用‘全程管理’的思路，解決城市垃圾問題”的調研報告（國務院發展研究中心調研報告1998年第113號）中提出：“解決城市垃圾的處理和處置問題，應當根據可持續發展的原則，從垃圾源頭消減、資源循環利用、垃圾中資源再生、達到最小排放這一總體思路出發，進行垃圾管理和治理。”具體而言，“在生產過程中減少垃圾產生、生產再生制品，對副產品和廢棄物循環利用；在流通過程中，不使用過度包裝而進行簡單包裝；不銷售或減少一次性產品，利用再生制品，開展企業回收、分類回收、定點回收、辦公室廢紙回收、利用銷售渠道回收等，使垃圾中的有用物質得到充分回收利用；在垃圾處理過程中實現資源化，從而實現垃圾減量化和資源化利用的目的。”這些思考，仍可參考。

由于地理位置、人口、經濟發展水平、廢物產生量及類型不同，“無廢城市”建設不可能是一個模式；因而需要試點先行，分步推進，積累經驗后再全面推開。《方案》要求在全國范圍內選擇10個左右有條件、有基礎、規模適當的城市開展試點，形成可復制、可推廣的建設模式。那么，國辦文件中提到的“領域和環節”，哪些以政府推動為主，哪些可以發揮市場機制作用呢？我們采取政策矩陣法做一簡要分析。

表1 “無廢城市”建設相關領域難易程度判別

上表可見，有些工作具有公益性特點，需要政府推動；有些工作可以產生經濟效益，可以發揮市場配置資源的作用；有些工作是長期的，需要打“持久戰”；有些工作可以較快見到成效。從20世紀80年代起，朱镕基在國家經委任職時就開始抓粉煤灰綜合利用，東南沿海地區基本解決了粉煤灰綜合利用問題；但內蒙古、寧夏、新疆等地仍難有大量堆存。幾乎同時，方毅副總理親自抓礦產資源的綜合開發，但依然是長期任務；而且大宗工業固廢短期雖然可以取得技術突破，但很難形成普適性、可推廣、可復制的開發利用模式。秸稈綜合利用，原農業部、原環保部、國家發改委等部門，采取發文件、給補貼、按糧食主產區分片治理等措施，成效顯而易見，但零星燒秸稈行為仍然時有發生，難度在于邊角地的收集和價格機制。因此，選擇“無廢城市”試點的推進重點，應以城市固廢管理現代化、環境優化經濟發展質量為首要。惟如此，才能有“無廢城市”的建成。

“無廢城市”建設任務與愿景是：源頭減量，回收有網，轉運有序，物盡其用，無害處置，管理有方，大家動手，美麗城鄉。對上面表述的部分做進一步解釋。回收有網，指城市垃圾和再生資源均有回收網絡，國家有關部門在推動“兩網融合”。轉運有序，無論是再生資源還是垃圾、有害廢物，大多需要轉運，轉運就要跟蹤管理、運行有序。管理有方，要求科學規劃、統籌兼顧，實現資源化利用和無害化處置的有機統一。大家動手，是要求公眾不僅參與其中，還能落實在行動上。美麗城鄉，進一步詮釋“無廢城市”不是沒有廢物，而是能與人和諧共存于城鄉，“無廢城市”建設因而是美麗中國建設的重要組成部分。

總之，“無廢城市”建設還有很長的路要走，也必須持續推進。要兩手發力，而不僅僅是頂層設計、技術突破；商業模式和長效機制是成敗之關鍵，這一點尤為重要。

2.固體廢物管理的全生命周期設計

建設“無廢城市”，必須樹立全程管理思路，深化固廢管理改革，提高治理能力。大力推動固廢源頭減量，工農業廢物、生活廢物的資源能源梯級利用，嚴格控制新建、擴建固體廢物產生量大、區域難以資源化利用和無害化處置項目；將生活垃圾、農林廢物、“城市礦產”、污水處理污泥、建筑垃圾、危廢等收集、分類、資源化利用和無害化處置設施納入城市公共設施規劃，形成企業內、企業間和區域內循環鏈接，支撐城市高質量發展。

源頭減量。可從生態設計、清潔生產、綠色供應鏈管理和綠色生活方式入手。推行綠色設計，提高產品可拆解、可回收水平，減少有毒有害原輔料使用，降低單位國民生產總值溫室氣體排放強度；實施綠色開采，減少尾礦等礦業固體廢物產生和貯存量。大力推行綠色供應鏈管理，形成固體廢物產生量小、循環利用率高、處理處置合適的生產方式。政府率先垂范，推動公共機構使用節能型、節水型辦公用品，推進無紙化辦公，創建節約型機關。在賓館、餐飲等服務行業，倡導“光盤行動”，作為節約糧食的指標納入“無廢城市”評價指標體系；推廣可循環利用物品的使用，限制一次性用品使用。開展綠色學校、綠色商場等公共場所的創建活動，培育一批應用節能減排技術、銷售綠色產品、提供綠色服務的綠色流通主體。發布綠色生活方式指南，引導居民在衣食住行游等方面簡約適度，杜絕浪費。

推進兩網融合。利用信息化、互聯網＋，健全固體廢物收集體系，以降低固廢回收、利用和治理成本。以智慧＋輔助管理決策支持系統，穩步推動“無廢城市”建設規劃和措施落地。鼓勵生產企業與銷售商合作，建立再生資源在線交易平臺，完善線下回收網點，優化逆向物流體系，實現線上交廢與線下回收有機結合。建立環境管理平臺與公共服務平臺的信息交換共享機制，實現固體廢物收集、整理、運輸、利用、處置環節的信息化、可視化，促進回收利用的集約化、及時性、規模化水平。人員融合、一視同仁尤為重要。“回收網”中的人員主要是“拾荒大軍”，“環衛網”中的工作人員一般為在編或與環衛服務商簽訂合同的員工；兩網融合必然給環衛、再生資源主管部門和企業帶來沖擊，這也是“兩網融合”進展緩慢的原因：“無廢城市”試點建設，應探索可行的解決方案。

聚焦突出和凸現環境問題。在緊密結合污染防治攻堅戰的同時，要在“無廢城市”建設中重點解決影響居民生活的塑料垃圾和快遞廢棄物等突出、凸顯問題。塑料是工業革命的成果，應用范圍廣、廢棄數量大，“白色垃圾”、海洋垃圾等問題成為近年來輿論焦點，世界各國均在尋求解決之道，部分國家/地區提出“禁塑令”。我國應限制生產、銷售和使用一次性不可降解塑料袋和塑料餐具，全面禁止生產和銷售那些無法回收的塑料產品。加快快遞業綠色包裝應用、保障物品重復利用和廢物回收；探索推廣無包裝商店，既可以減少一次性塑料袋的使用量，也可讓消費者養成自帶購物袋的習慣，防治“白色污染”，讓綠色低碳、少產生或不產生固廢的生活方式成為全體公民的自覺行動。_ueditor_page_break_tag_

解決垃圾干濕分類，可先從推進餐廚垃圾資源化利用入手。餐廚垃圾資源化利用，國家試點已有多年，蘇州、深圳鹽田區等地形成餐廚垃圾生產沼氣、有機肥等多種模式，應總結成熟經驗并加以推廣。沼氣經提純處理后，既可以作為新能源汽車燃料，也可并入市政天然氣管網；而生物柴油屬于高附加值產品，可以部分替代我國稀缺的油氣產品。有機肥理論上應該得到推廣應用，但因部門分割及各自保護政策，增加了消納難度。在“無廢城市”建設中，應結合當地實際拓展餐廚垃圾資源化產品用途，促進產業健康發展。

建筑垃圾資源化利用。由于建筑垃圾成分混雜需要先行人工分揀；雖利廢建材可以達到相關標準，但產品價格并沒有競爭優勢，經濟性也限制了運輸半徑，尤其是非法堆棄影響建筑垃圾資源化利用。如果建筑垃圾隨意堆放，不僅污染環境、影響市容，還有為土地開發利用留下隱患。因此，必須摸清家底，科學規劃，合理布局建筑垃圾轉運、資源化利用和消納設施，形成與城市建筑垃圾匹配的處理體系。制定標準，規定利廢建材產品質量要求、使用范圍和比例，提高利廢建材質量。推廣新型墻材等綠色建材應用，以綠色采購形式，優先使用利廢產品；對那些堆放量大、堆放點集中的地方，盡可能進行生態修復。

危險廢物過程嚴控。我國危廢處理行業問題，包括家底不清、轉運管理滯后、處置安全性保障不夠，這也是“清廢行動2018”暴露出來的問題。要筑牢危險廢物源頭防線。涉危新建項目必須嚴格按建設項目危險廢物環境影響評價指南執行；開展排污許可的“一證式”管理，掌握危廢產生、轉移、貯存、利用、處置情況；處理好水泥窯企業處理與一般危廢處置企業、場內與場外處置、無害化處置與資源化利用的關系，強化危險廢物全面安全管控，全面提升風險防控能力。實現危廢處理規模化、專業化、集約化，預防二次污染。完善標準規范，以有色金屬冶煉、石油開采、石油加工、化工、焦化、電鍍等行業為重點，實施強制清潔生產審核；全面實施危險廢物電子轉移聯單制度，依法加強道路運輸安全管理，杜絕非法跨境轉移、傾倒事件的發生。建立多部門聯合監管執法機制，將危險廢物檢查納入環境執法“雙隨機”監管，嚴厲打擊非法轉移、非法利用、非法處置危險廢物。

3.促進企業入園，提高廢舊物資利用水平

推動企業入園，實行園區化管理，可以提高垃圾中可用物的回收利用效率，減輕固廢對環境的壓力。經過多年的探索實踐，國內一些環衛公司建設循環經濟園區，一些再生資源企業也在各地建設園區，發展形成類型眾多的產業園區，如以貴港甘蔗綜合利用為代表的生態產業園、以浙江臺州峰江進口金屬拆解園區為代表的草根型園區、以天津子牙金屬拆解為代表的政府推動型園區、以江蘇太倉港再生資源進口加工為代表的分散型園區、以汨羅“城市礦產”為代表的園區等。企業入園有利于環保、海關、質檢的統一監管，提高了資源化利用和無害化處置的現代化、集中化、科學化水平，提高了企業競爭力，形成產業集聚和發展集約的效應，帶動了區域經濟發展。“無廢城市”建設應在此基礎上，創新思路和模式。

回收是前提。一是加強污染型企業的規范管理。采取必要措施，多部門聯合執法，清理淘汰不規范企業；二是開展企業征信，建立企業誠信檔案，并作為信貸和各項活動的評價依據；通過政策引導，使之走上配套、合作發展道路。三是搭建網絡信息服務平臺，提供再生資源信息傳遞和共享渠道。四是用好逆向物流，提高物流效率、降低物流成本，提高智能化管理水平。以利用為導向理順再生資源流向。政府的關注點和扶持環節應包括，一是市場價值不大的再生資源回收，如建立一定的閑置品和廢舊物資集散地，保證廢電池、廢輪胎、廢塑料等價值不大的廢舊物資收集起來。二是重視環境有害的低價值再生資源的回收和集中處理處置。對從垃圾中分出來的有害廢物，不必禁止個體回收渠道的收集，但必須交由有資質企業集中處理。因地制宜，從實際出發，創新思維，支撐“無廢城市”綠色低碳發展。

推進閑置品循環利用。隨著城市居民生活水平的提高，式樣過時但尚未進入流通領域甚至從未使用過的、已用過但仍有剩余使用價值的、雖有破損但修理后仍能使用的工業品和生活用品日益增多，如居民家中的服裝、兒童玩具、健身器材等；據有關調研，山東棗莊、阿里巴巴的閑魚、京東的拍拍二手等，已經有了實踐探索；一些網站也開展了類似工作。據有關估計，閑置品循環利用市場規模在10萬億以上，具有巨大潛力。閑置品如不能重復利用就成了廢物，與“垃圾”一起不斷增長，這也是“無廢城市”建設需要解決的問題。閑置品循環利用不僅可以盤活存量、提高資源利用效率和效益，還能減少產品生產的資源消耗和污染物排放，從根本上減輕生態環境壓力。

產業集群。國家應大力推進企業適當集中并進入園區，但不能搞成一個模式；需要建多大面積，污染防治措施如何完善等，應根據實際由各地確定。促進環保產業和循環經濟的有機銜接。可以將不同行業、不同領域的產業鏈接起來，“把幾件事情把在一起做”，形成多聯產網絡，如生活廢物—厭氧發酵—沼氣凈化—新能源汽車燃料—有機肥—有機食品，以及太陽能—漁業—大棚養殖等一體化等。這樣的循環鏈接和產業集群，既要理念創新，也要深藍色技術支撐。對廢舊家電及辦公電器、報廢汽車、廢舊輪胎等的拆解，應鼓勵企業入園實行集中管理。隨著嚴禁“洋垃圾”入境政策的實施，相關企業必須承擔相應社會責任，重點關注國內閑置品和廢物回收利用，尤其是新能源車動力電池、光伏和風能產業的廢棄物回收利用。加強生活垃圾分類，推廣可回收物利用、焚燒發電、生物處理等資源化利用。垃圾焚燒發電企業要實施“裝、樹、聯”（垃圾焚燒企業依法依規安裝污染物排放自動監測設備、在廠區門口樹立電子顯示屏實時公布污染物排放和焚燒爐運行數據、自動監測設備與生態環境部門聯網），強化信息公開，提升運營水平，確保達標排放。已建產業園區應加強管理，促進“無廢城市”建設和相關產業的健康、持續發展。

4.政府積極干預，保證“無廢城市”建設的可持續性

“無廢城市”相關設施建設具有獨占性和非排他性等特點，應發揮政府作用，規范市場行為，構建市場導向的產學研用一體的創新體系，保證“無廢城市”建設的可持續性。_ueditor_page_break_tag_

加大財政資金集成。“沒有錢辦不成事”，資金是“無廢城市”建設的重要保障。規劃建設“無廢城市”需要權威、細化的政策法規支撐；要建立有利于促進固體廢物減量化、資源化、無害化處理的激勵約束機制。加大公共財政對“無廢城市”建設支持力度。加大對畜禽糞污、秸稈綜合利用生產有機肥的補貼力度，同步減少化肥補貼。我國農業生產分散，不利于秸稈綜合利用的規模化產業化。在政府公共工程建設投資中，優先使用以大宗工業固體廢物等為原料的綜合利用產品，實施建筑垃圾資源化利用產品使用制度。要以工程實驗室、產學研平臺、產業孵化器、標準實驗室等為依托載體，建設資源化利用過程及產品的污染防治技術、標準研究、風險評估等科技支撐體系。改善投融資環境，形成有利于“無廢城市”建設的營商環境。建立綠色基金，鼓勵國內外資金，引導社會資本投入“無廢城市”建設和運行；拓寬投融資渠道，鼓勵金融機構在風險可控前提下，加大金融支持力度。試點城市要制定詳細建設方案，明確資金使用范圍和規模，保證“無廢城市”建設順利推進。

排污許可“一證式”管理。這是解決廢物產生量家底不清的有效措施。排污許可逐漸向前端滲透，以物質流為基礎，產廢單位通過生產工藝及進料進行預估并申報產生的危險廢物的種類及數量，管理部門適時進行抽檢核查，確保危險廢物產生端清晰透明，通過對“三本臺賬”的核對可在源頭避免非法處置的發生。嚴格落實危險廢物規范化管理考核要求，強化事中事后監管。開展廢鉛酸蓄電池等危險廢物收集經營許可證制度試點。落實《醫療廢物管理條例》，強化地方政府醫療廢物集中處置設施建設責任，推動醫療廢物集中處置體系覆蓋各級各類醫療機構。加強醫療廢物分類管理，做好源頭分類，促進規范處置。

完善制度安排。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》成為生態文明建設的基本遵循。環境保護法、固廢法、放射性廢物安全管理條例等完成制修訂，法規不斷完善，新環保法“長出了牙齒”。中央環保督查、黨政同責、一崗雙責等相繼實施，污染治理力度之大、制度出臺頻度之密、監管執法尺度之嚴、環境質量改善速度之快，前所未有。在試點中，要強化綠色礦山建設、建筑垃圾處置、固廢資源化利用的督查，依法打擊固廢危廢非法轉移、傾倒行為。建立標準體系，明確固體廢物相關產業源頭準入控制、回收、綜合利用等環節相關方的法律責任和管理要求，實施生活垃圾強制分類制度，推進生產者責任延伸制，建立資源化利用市場退出機制，對固廢污染環境行為監管不力、任務未完成的，依紀依法嚴肅追究責任。

實行屬地管理。明確以地方政府為責任主體，建立部門責任清單，形成分工明確、權責明晰、協同增效的治理結構。應由原來的“鐵路警察各管一段”轉變為全生命周期管理，尤其要加強集成形成協同效應；由原來國外進口快速增長轉變為重點關注國內固廢管理現代化。由于固體廢物種類多，原來分屬不同部門管理（如農業廢棄物歸農業農村部管理、一般工業固體廢物及城市礦山歸工信部管理、工業危廢歸生態環境部管理、生活垃圾及建筑垃圾歸住建部管理、醫療危廢歸衛生部、生態環境部共同管理等），應由原來的“各自為戰”轉變為綜合集成。鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，培育一批固體廢物資源化利用骨干企業，明確具體措施，環保、商務、稅務等部門分擔城市垃圾和再生資源治理任務，以便在“無廢城市”建設中起到率先垂范作用。

5.完善社會治理結構，形成“無廢城市”建設的長效機制

十九大報告中指出，“使市場在資源配置中起決定性作用”。對廢物減量化、資源綜合利用、危險廢物的無害化處置等，既要遵循經濟規律和市場規律，讓市場在資源配置中發揮決定性作用，又要發揮政府作用。市場配置資源的關鍵是利益機制，政策也可以調整不同主體間的利益關系；建立符合市場經濟要求的分配制度，解決各城市普遍存在的生活垃圾處理設施不足、處理質量低下帶來的環境污染，構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的“無廢城市”治理體系，建設資源節約型和環境友好型社會，建成“無廢城市”。

實施垃圾計量收費制度。在調研中發現，各垃圾分類試點城市更多采用了激勵機制而不是應盡責任，固廢分類、資源化利用和無害化處置的利益機制并沒有真正形成。因此，建立符合行業發展規律的再生資源回收利用和固廢治理制度，不僅可以有效地提高再生資源回收量，降低垃圾處理量，對降低垃圾處理處置成本也將起到重要作用。全面落實生活垃圾收費制度，可以形成市場導向的垃圾處理長效機制。從國外經驗看，生活垃圾處理收費制度，有助于減少生活垃圾產生和排放，減少填埋量，還可以培養市民污染者付費的意識，以經濟手段促進生活垃圾分類減量和無害化處理處置目標的實現。積極培育第三方市場。鼓勵專業化第三方機構從事固體廢物資源化利用、環境污染治理與咨詢服務，打造一批固體廢物資源化利用骨干企業。按照市場化和可持續發展原則，探索開展綠色金融支持畜禽養殖業廢棄物處置和無害化處理試點，支持固體廢物利用處置產業發展。

推動政府和社會資本合作。制定國家工業固體廢物資源綜合利用產品目錄，落實現有資源綜合利用增值稅等稅收優惠政策，對依法綜合利用固體廢物、符合國家和地方環境保護標準的，免征環境保護稅。構建工業固體廢物資源綜合利用評價機制，將固體廢物產生、利用處置企業納入企業環境信用評價范圍，根據評價結果實施跨部門聯合懲戒。在不增加地方政府債務前提下，依法合規探索采用第三方治理或政府和社會資本合作（PPP）等模式。固體廢物處理項目有較強的運營屬性，屬于品質較好的PPP項目，不應因為其他一些PPP項目模式的失敗而全盤否定PPP在固體廢物處理領域中的作用。地方政府與社會資本也應嚴格遵守PPP相關規定，認真做PPP、認真做好的PPP、認真把PPP做好，依法合規探索采用PPP模式進行固體廢物處理。在不增加地方政府債務前提下，依法合規探索采用第三方治理或政府和社會資本合作（PPP）等模式，實現與社會資本風險共擔、收益共享。_ueditor_page_break_tag_

推行環境污染責任保險制度。在試點城市危險廢物經營單位開展環境污染責任保險，可以有效解決環境問題與經濟發展間的矛盾。我國已在十多個省（自治區、直轄市）開展了相關試點工作，投保企業2000多家，承保金額近200億元。運用保險工具，以社會化、市場化途徑解決環境污染損害，有利于促使企業加強環境風險管理，減少污染事故發生；有利于應對污染事故，及時補償、有效保護污染受害者權益。也應注意“保險”性質本身所帶來的制約，如保險公司的盈利主要靠“三差”（退保差率、事故差率、費差率），而這“三差”均依賴投保的人數。通過強制的方式可以使環境污染責任保險全面鋪開（類似于強制車險），但強制投保直接增加了企業的運營成本，壓縮本已微薄的利潤，也需考慮企業承受能力。

強化宣傳教育引導。將綠色生產生活方式等內容納入有關教育培訓體系，以貼近生活貼近群眾的語言，面向學校、社區、家庭、企業開展資源節約、環境保護、生態文明、可持續發展等方面的教育，凝聚民心、匯集民智，提高公眾固體廢物環境管理意識，充分發揮社會組織和公眾監督作用，變“鄰避”為“鄰利”。加強信息公開。鼓勵公眾形成勤儉節約、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費觀念，從自己做起，從小事做起，摒棄過度消費和用后即扔的不良習慣，自覺參與光盤行動、減少一次性餐具等，分類投放垃圾，讓分享經濟、綠色消費、低碳出行成為不少居民的自覺選擇。

只有全民參與和行動，形成社會治理結構和固廢管理長效機制，“無廢城市”一定能早日建成，生態文明新時代也一定能早日到來。

主要參考文獻

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[7]周宏春，《綠色發展經濟學概論》，浙江教育出版社，第82-83頁

作者：國務院發展研究中心社會發展研究部副巡視員、研究員 周宏春 來源：《中國社會科學院（內部文稿）》2019年第3期

原標題:周宏春：“無廢城市”建設評價指標與路線圖研究