關于《排污許可管理條例》 企業應當知道的十個要點
時間：2021-02-04
來源：陽光時代法律觀察
作者：王璐 張泉
2021年1月29日國務院發布了《排污許可管理條例》（以下簡稱《條例》），該《條例》自2021年3月1日起施行（點擊查看：重磅!《排污許可管理條例》發布 3月1日起施行）。陽光所律師對比《排污許可管理辦法（試行）》（2018年1月10日起施行，以下簡稱《辦法》）以及《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》（2019年12月20日起施行，以下簡稱《19版名錄》）等規定，分析值得企業重點關注的十個要點，幫助企業做好環境守法。
Part 01
《條例》發布施行后，《辦法》《19版名錄》是否仍然有效
《條例》未明確規定在《條例》發布施行后，《辦法》《19版名錄》是否廢止。因此，在生態環境部發布關于廢止、修改《辦法》或者《19版名錄》的決定之前，《辦法》《19版名錄》仍然有效。
企業實施排污許可相關工作的，在2021年3月1日之前應依照《環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》《辦法》以及《19版名錄》等規定。
2021年3月1日起，除上述法律、規章之外，企業還應依照《條例》開展排污許可相關工作；如《辦法》或者《19版名錄》的規定與《條例》不一致的，以《條例》的規定為準。
Part 02
《條例》明確了排污單位的范圍
《條例》第2條、第24條基本沿用了《19版名錄》關于排污許可管理的分類，即根據污染物產生量、排放量、對環境的影響程度等因素，實行排污許可重點管理、簡化管理以及填報登記表。下表用矩陣顯示了三種分類的差異：
污染物產生量、排放量或者對環境的影響程度較大的排污單位，實行排污許可重點管理。污染物產生量、排放量和對環境的影響程度都較小的排污單位，實行排污許可簡化管理。實行重點管理和簡化管理的排污單位，應當申請取得排污許可證。
污染物產生量、排放量和對環境的影響程度都很小的企業事業單位和其他生產經營者，應當填報排污登記表，不需要申請取得排污許可證。
但結合《條例》第2條、第24條、第33條和第43條的規定，《條例》明確了實行重點管理和簡化管理的為《條例》所指的“排污單位”，填報登記表的企業事業單位和其他生產經營者則不屬于《條例》所指的“排污單位”。
《條例》對以上三種管理范圍名錄制定和發布的規定也印證了這一點。排污許可重點管理和簡化管理的名錄，由國務院生態環境主管部門擬訂并報國務院批準后公布實施；需要填報排污登記表的企業事業單位和其他生產經營者范圍名錄，則由國務院生態環境主管部門制定并公布即可，不需要報國務院批準。
在生態環境部發布新的名錄之前，判斷企業是否被納入排污許可管理范圍的主要依據仍然是《19版名錄》。
Part 03
《條例》將首次發放排污許可證的有效期延長至5年
《條例》并未沿用《辦法》第21條中“排污許可證自作出許可決定之日起生效。首次發放的排污許可證有效期為三年，延續換發的排污許可證有效期為五年”的規定。
《條例》第14條明確規定“排污許可證有效期為5年”，不再區分首次發放和延續換發排污許可證的有效期。排污許可證有效期屆滿，排污單位需要繼續排放污染物的，應當于排污許可證有效期屆滿60日前向審批部門提出申請。
提請注意：排污許可證有效期屆滿未申請延續或者延續申請未經批準排放污染物的，視為“無證排污”。建議排污單位根據《條例》《辦法》的規定，按照規定期限和方式申請延期排污許可證，并協調好延期申請和生產計劃之間的關系。
Part 04
《條例》增加了“重新申請取得排污許可證”的情形
除《辦法》規定的排污許可證變更、延續和撤銷等情形外，《條例》增加了需要重新申請取得排污許可證的三種情形，包括：
（1）新建、改建、擴建排放污染物的項目；
（2）生產經營場所、污染物排放口位置或者污染物排放方式、排放去向發生變化；
（3）污染物排放口數量或者污染物排放種類、排放量、排放濃度增加。
《條例》規定的“重新申請取得排污許可證”的情形均來源于《辦法》第43條規定的“變更排污許可證”的情形。
依據《條例》第33條的規定，如依法應當重新申請取得排污許可證，未重新申請取得排污許可證排放污染物的，遭受的行政處罰與無證排污行為相同。《條例》通過增加“重新申請取得排污許可證”的情形，實質上加重了排污單位的法律義務。
Part 05
《條例》將“變更排污許可證”的情形限縮為兩類
《條例》將觸發“變更排污許可證”的情形從《辦法》規定的八種情形限縮為兩種情形：（1）排污單位變更名稱、住所、法定代表人或者主要負責人的，應當自變更之日起30日內，向審批部門申請辦理排污許可證變更手續；（2）排污單位適用的污染物排放標準、重點污染物總量控制要求發生變化的。但是第二類情形下，《條例》并未明確此處是排污單位主動申請變更，還是生態環境主管部門主動依職權對排污許可證進行變更以及何時變更等內容。
提請注意：需要填報排污登記表的，填報的信息發生變動的，應當自發生變動之日起20日內進行變更填報。
Part 06
《條例》新增了視同為“無證排污”的行為類別
《條例》對“無證排污”行為的行政處罰為“由生態環境主管部門責令改正或者限制生產、停產整治，處20萬元以上100萬元以下的罰款；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉。”
《條例》提升了“未取得排污許可證排放污染物”行政罰款的“起步價”，將《大氣污染防治法》《水污染防治法》以及《辦法》中規定的罰款數額“10萬元以上100萬元以下”調整到“20萬元以上100萬元以下”。
建議排污單位在規定期限內及時申請取得、延續、重新申請取得排污許可證，謹防“無證排污”的法律風險。
Part 07
《條例》新增了“未按證排污行為”的種類
《條例》第34～36條將“未按證排污行為”分為以下三類，其對應的行政處罰嚴重程度逐漸下降：
第一檔：超標、超總量排污行為，以逃避監管的方式違法排放污染物。
由生態環境主管部門責令改正或者限制生產、停產整治，處20萬元以上100萬元以下的罰款；情節嚴重的，吊銷排污許可證，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉。提請注意，此檔的行政罰款與無證排污行為相同，且增加了吊銷排污許可證的處罰種類。
沿用《環境保護法》第63條的規定，《條例》第44條規定排污單位以逃避監管的方式違法排放污染物，尚不構成犯罪的，除依照本條例規定予以處罰外，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照《環境保護法》的規定處以拘留。
第二檔：未按照排污許可證規定控制大氣污染物無組織排放，以及特殊時段未按照排污許可證規定停止或者限制排放污染物。
《條例》新增對排污單位“未按照排污許可證規定控制大氣污染物無組織排放”以及“特殊時段未按照排污許可證規定停止或者限制排放污染物”的行政處罰，“由生態環境主管部門責令改正，處5萬元以上20萬元以下的罰款；情節嚴重的，處20萬元以上100萬元以下的罰款，責令限制生產、停產整治”。
第三檔：污染物排放口位置或者數量、污染物排放方式或者排放去向不符合排污許可證規定，以及不遵守排污許可證與自行監測、自動監測相關的管理規定的行為。
《條例》第36條規定的行政處罰為“由生態環境主管部門責令改正，處2萬元以上20萬元以下的罰款；拒不改正的，責令停產整治”，針對以下9類行為：
（1）污染物排放口位置或者數量不符合排污許可證規定；
（2）污染物排放方式或者排放去向不符合排污許可證規定；
（3）損毀或者擅自移動、改變污染物排放自動監測設備；
（4）未按照排污許可證規定安裝、使用污染物排放自動監測設備并與生態環境主管部門的監控設備聯網，或者未保證污染物排放自動監測設備正常運行；
（5）未按照排污許可證規定制定自行監測方案并開展自行監測；
（6）未按照排污許可證規定保存原始監測記錄；
（7）未按照排污許可證規定公開或者不如實公開污染物排放信息；
（8）發現污染物排放自動監測設備傳輸數據異常或者污染物排放超過污染物排放標準等異常情況不報告；
（9）違反法律法規規定的其他控制污染物排放要求的行為。
請特別注意兩種異常情況下的報告義務。排污單位如發現污染物排放自動監測設備傳輸數據異常，或者污染物排放超過污染物排放標準等異常情況，應當及時報告主管部門。
Part 08
《條例》新增不履行排污許可相關的臺賬、記錄和報告義務的行政處罰
《條例》第37條規定，如排污單位違反本條例規定，不履行排污許可相關的臺賬、記錄和報告義務的，由生態環境主管部門責令改正，處每次5千元以上2萬元以下的罰款，但法律另有規定的，從其規定。
不履行排污許可相關的臺賬、記錄和報告等義務的情形包括：
（1）未建立環境管理臺賬記錄制度，或者未按照排污許可證規定記錄；
（2）未如實記錄主要生產設施及污染防治設施運行情況或者污染物排放濃度、排放量；
（3）未按照排污許可證規定提交排污許可證執行報告；
（4）未如實報告污染物排放行為或者污染物排放濃度、排放量。
提請注意：《條例》規定原始監測記錄和環境管理臺賬記錄保存期限不得少于5年，但未對其他文件的保存期限作出規定。企業可根據《檔案法》等法律、法規以及規章的規定，合理確定保存期限。
同時需要注意的是，《條例》第22條第2款規定，排污許可證有效期內發生停產的，排污單位應當在排污許可證執行報告中如實報告污染物排放變化情況并說明原因。
Part 09
《條例》擴大了適用按日計罰的情形
《條例》第38條規定：“排污單位違反本條例規定排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正的，生態環境主管部門應當組織復查，發現其繼續實施該違法行為或者拒絕、阻撓復查的，依照《中華人民共和國環境保護法》的規定按日連續處罰。”
值得企業關注的是，《條例》第38條擴大了《環境保護法》第59條、《辦法》第59條中按日計罰的違法情形，責令改正之前的情形從“排污單位違法排放污染物受到罰款處罰”擴大到“違反本條例規定排放污染物受到罰款處罰”。
Part 10
《條例》新增對偽造、變造、轉讓排污許可證的行政處罰
《條例》第41條增加了對偽造、變造、轉讓排污許可證行為的行政處罰 ，由生態環境主管部門沒收相關證件或者吊銷排污許可證，處10萬元以上30萬元以下的罰款，3年內不得再次申請排污許可證。偽造和變造行為較為容易理解，轉讓行為在實踐中很容易引起混淆。
《條例》沒有對“轉讓”的具體情形進行規定；《辦法》將非法轉讓行為的規定為“禁止以出租、出借、買賣或者其他方式非法轉讓排污許可證”。
然而，《條例》第26條第2款“禁止偽造、變造、轉讓排污許可證”的規定，并沒有像《辦法》一樣將禁止“轉讓”的范圍限定為“非法轉讓”。
依據《行政許可法》（2019修正）第9條的規定，“依法取得的行政許可，除法律、法規規定依照法定條件和程序可以轉讓的外，不得轉讓”。即行政許可原則上不得轉讓，可以轉讓屬例外情形。依據《行政許可法》的規定，排污許可證是頒發給排污單位的行政許可，與排污單位本身有很強的附屬性。
排污許可證雖然與生產經營場所及其所包含的生產設施、環保設施等亦具有一定的附屬性，但很多實踐案例證明，即使是同樣的生產設施和環保設施，由不同的企業經營管理，其經濟效益、環境績效都可能存在很大的差別。據此，我們認為，排污許可證與排污單位的附屬性要高于生產經營場所及其所包含的生產設施和環保設施等。因此，依據《行政許可法》和《條例》的規定，一概禁止排污許可證的轉讓行為亦具有合理性。
列舉兩例以具體說明。比如A法人并購了B法人經營的C生產經營場所，并將以A法人的名義繼續運營C生產經營場所，那么B法人在并購前申請取得且處于有效期內的C生產經營場所排污許可證應當在并購后被注銷，A法人應當以自己的名義申請C生產經營場所的排污許可證。另外，據此理解，因租賃廠房、設施而產生的實質意義上的排污許可證“轉讓”行為亦應當在《條例》的禁止之列。
由于《條例》發布之前尚沒有明確規定一概禁止排污許可證的轉讓行為，我們注意到在實踐中如發生上述案例，通常以排污單位向生態環境主管部門申請變更排污單位名稱的方式作為解決方案。《條例》施行后，此類解決方案是否仍然被生態環境主管部門接受，有待觀察。
以上就是我們認為企業應當重點關注的關于《排污許可管理條例》的十個要點。《排污許可管理條例》將關于排污許可管理的規定上升至行政法規的效力層級，將《國務院辦公廳關于印發控制污染物排放許可制實施方案的通知》（國辦發〔2016〕81號）進一步落地。建議企業關注生態環境部發布或者修改排污許可管理名錄的動態，以及各地生態環境主管部門關于《條例》的執法情況，在2021年3月1日之前做好相關的應對工作。
除了上述要點之外，《條例》中還有一些亮點值得關注，比如：明確取得環評文件作為排污許可證的核發條件之一；排污單位在全國排污許可證管理信息平臺自報數據可以作為生態環境主管部門判定排污超標的證據；自行監測與現場執法監測數據不一致時，以生態環境主管部門現場監測數據為執法依據。
