近日，國家發展改革委、住房城鄉建設部印發《“十四五”城鎮污水處理及資源化利用發展規劃》，《規劃》明確，加強再生利用設施建設，推進污水資源化利用。北京市市政工程設計研究總院原副總工程師杭世珺、清華大學研究生院副院長/環境學院教授胡洪營、中國國際工程咨詢有限公司資環業務部部主任張英健三位專家從不同角度對這一政策進行了解讀。

　　近日，國家發展改革委、住房城鄉建設部印發《“十四五”城鎮污水處理及資源化利用發展規劃》，《規劃》明確，加強再生利用設施建設，推進污水資源化利用。北京市市政工程設計研究總院原副總工程師杭世珺、清華大學研究生院副院長/環境學院教授胡洪營、中國國際工程咨詢有限公司資環業務部部主任張英健三位專家從不同角度對這一政策進行了解讀。以下為詳細內容：

　　杭世珺：聚焦矛盾 突出重點，著力促進資源化利用 提升設施運維水平

　　“十三五”期間，我國城鎮污水處理能力得到顯著提高，但仍存在發展不平衡不充分的問題，與建設高質量城鎮污水處理體系的目標仍有差距，其中，污水污泥資源化利用以及設施運行維護等方面存在的問題尤為突出。近日，《“十四五”城鎮污水處理及資源化利用發展規劃》(發改環資〔2021〕827號，以下簡稱《規劃》)發布，就推進污水資源化利用、促進污泥無害化資源化處理處置、提升處理設施運行維護水平等提出了更加具體、有效的措施和要求。

　　一、注重加強再生利用設施建設，推進污水資源化利用

　　我國城鎮污水排放量約750億立方米，再生水利用量僅為100多億立方米，利用潛力巨大。造成污水資源化利用不足有多方面原因：一是污水再生利用設施建設滯后，配套管網建設不足;二是污水處理設施布局不合理，大多數城鎮污水處理廠布局在城市遠郊和流域下游，再生水利用工程需要建設長距離管網，不僅限制了利用范圍，也增加了成本;三是市場機制不健全、價格機制不完善、政策激勵不夠，影響了社會資金進入再生利用設施建設和運營的積極性。

　　《規劃》注重推進污水資源化利用，對再生水利用提出了更高目標。“十四五”期間，再生水生產能力不少于1500萬立方米/日，相比于《“十三五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》整體提高了約5個百分點;對黃河流域的污水再生利用提出了具體目標，黃河流域中下游地級及以上缺水城市再生水利用率力爭達到30%;進一步強化示范帶動，以黃河流域地級及以上城市為重點建設污水資源化利用示范城市。

　　同時，《規劃》系統提出了加強再生利用設施建設、推進污水資源化利用的解決措施。技術層面，《規劃》充分體現了因地制宜的理念。“缺水城市新建城區要因地制宜提前規劃布局再生水管網”;有條件的地區，“因地制宜通過人工濕地、深度凈化工程等措施，優化城鎮污水處理廠出水水質”。《規劃》還在保障措施部分對再生水利用提出了政策指導，“放開再生水政府定價，由再生水供應企業和用戶按照優質優價原則自主協商定價”，“鼓勵采用政府購買服務方式推動污水資源化利用”，以加強市場在推動污水資源化方面的作用。

　　二、著重破解污泥處置難點，實現無害化推進資源化

　　據有關機構估算，“十三五”期間，我國新增污水處理及相關投資額近6000億元，其中，新增或改造污泥無害化處理處置設施投資不足300億元，占比僅為5%。污泥處理處置的關鍵制約因素是最終處置路線不暢通，污泥產品利用途徑還未打通，處理后產品無法形成商品，導致污泥在廠內積壓。產業鏈的不完善使污泥處理收益不足，抑制了污泥處理處置設施建設。

　　因此，相比于“十三五”期間提出的污泥穩定化和無害化主要目標，《規劃》更加重視污泥資源化利用，“鼓勵污泥能量資源回收利用”，響應了國家碳減排的戰略目標。《規劃》明確污泥無害化處置率達到90%，實施范圍由《“十三五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》的地級及以上城市拓寬到所有城市，并要求2035年全面實現污泥無害化資源化處置。

　　為了實現上述目標，推動污泥實現無害化推進資源化，《規劃》在技術層面提出，土地資源緊缺的大中型城市推廣采用“生物質利用+焚燒”處置模式。“生物質利用”可采用以污泥為主體的城市有機固體廢物聯合厭氧消化(好氧發酵)技術，該技術是目前實現污泥資源化的主流技術，厭氧消化產生的沼氣可用于發電和產熱，符合節能減碳發展方向;“焚燒”是解決污泥大量積存、消納出路受限等問題的主流工藝路線，有條件的城市可利用現況窯爐協同焚燒，大中城市可采用單獨焚燒，焚燒灰渣可作為建筑材料或磷回收，符合資源化發展方向。

　　三、全面強化設施運行維護，推動安全穩定運行

　　《“十三五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》強調“強化監管能力建設”，而《規劃》更加突出“提升運維水平”。提升運行維護水平能夠降低運營成本、提高收益水平，吸引更多社會資金投資于水環境基礎設施建設。

　　首先，《規劃》提出建立多層次的運維考核體系，要“將城市生活污水集中收集及再生水利用目標任務納入本地相關規劃，落實責任主體，強化監督考核”;提出“構建以污染物削減績效為導向的考核體系”。其次，《規劃》明確指出要建立專業化隊伍、加強人才培訓;提出推行“廠—網—河(湖)”一體化專業化運行維護，拓寬了建設層面“廠網一體”的理念。最后，推進信息系統建設，推行“排水戶、干支管網、泵站、污水處理廠、河湖水體數據智能化聯動和動態更新”。

　　作者：杭世珺 北京市市政工程設計研究總院原副總工程師

　　胡洪營：統籌規劃 協同推進，以污水資源化利用帶動污水處理產業賦能升級

　　近日，國家發展改革委、住房城鄉建設部聯合印發了《“十四五”城鎮污水處理及資源化利用發展規劃》(發改環資〔2021〕827號，以下簡稱《規劃》)，提出“以提升城鎮污水收集處理效能為導向，以污水處理設施補短板強弱項為抓手，統籌謀劃、聚焦重點、問題導向、分類施策，加快形成布局合理、系統協調、安全高效、節能低碳的城鎮污水收集處理及資源化利用新格局”的指導思想，明確了發展目標、重點任務和工作要求，為各地有序開展水環境基礎設施建設工作提供了重要依據。
 

污水資源化利用是緩解水資源短缺和水環境污染問題的有效途徑，也是實現碳達峰、碳中和的重要舉措。“十四五”期間應加快推進污水資源化利用，帶動污水處理產業賦能升級，保障城鎮用水安全，促進城鎮高質量發展、可持續發展。

　　一、城鎮污水處理和資源化利用存在的問題

　　我國城鎮污水處理和資源化利用設施建設發展迅速，但依然存在發展不充分、處理效能低、布局不合理、建設欠統籌等問題。

　　一是廠網建設和河湖水環境治理不協同。城鎮污水廠和排水管網(簡稱“廠網”)建設與河湖水環境治理之間欠統籌、不協同，建設目標相對獨立、單一。排水管網、污水收集和處理設施建設運營相互獨立，河湖水環境治理缺少清潔補充水源，難以從根本上解決水生態損害、水環境污染問題。

　　二是污水和再生水設施建設欠統籌。城鎮污水處理廠建設地址、規模和處理標準的確定，大部分情況下沒有考慮再生水利用，導致再生水輸配管網和利用設施建設投資大，再生水利用效率低。

　　三是再生水利用效益有待提高。我國缺水形勢嚴峻，生活和生態用水需求日益增加，供需矛盾突出，用水效率、效益亟待提高。目前，我國再生水利用以景觀環境補水為主，比例超過50%，有的城市超過90%，綜合利用效益有待提高，再生水工業利用和區域循環利用、梯級利用有待加強。

　　二、促進污水處理及資源化利用的主要措施

　　(一)系統推進水環境基礎設施建設，促進水城融合發展

　　統籌設施建設，科學制定水質標準。綜合考慮水環境治理需求，統籌規劃建設污水管網、污水處理廠、再生水廠和河湖水環境治理設施。根據經濟發展水平、水環境容量和敏感性、再生水利用需求等，確定污水廠和再生水廠規模、布局，科學制定差異化的水質處理目標，推動水環境治理科學施策，實現“一地一廠”、“一水一策”。促進城鎮污水排放標準、再生水標準和景觀水體質量標準協同相容，推動實現水環境和水生態協同治理、水城融合發展。

　　建立協同管理平臺，提高運行水平。實施廠網河湖一體化協同管理，推進廠網河湖水質、水量、水位智能化監測網點建設，搭建一體化聯合調度數據平臺、應用平臺、管理平臺，提高運行效能。

　　(二)加快推進再生水利用增量提效，促進污水處理產業轉型升級

　　提升再生水利用水平，促進污水廠轉型升級。我國資源型缺水和水質型缺水問題并存，迫切需要開拓新的水源。污水再生水水量穩定、水質可控、就近可得，可成為穩定可靠的第二水源。應根據區域經濟社會發展需求，促進污水處理廠從“治污單功能”向“治污供水雙功能”轉變，升級為再生水廠，成為城鎮供水生命線的重要組成部分。

　　穩步拓展再生水用途，提高再生水利用效益。再生水深度處理技術發展迅速，在一些地區已成功應用于鍋爐用水、半導體芯片制造業超純水制備等工業生產，經濟效益顯著。有條件的地區應積極拓展再生水用途，特別是高價值工業利用途徑，提升再生水利用效益，實現高價值、高回報利用。推進區域再生水循環利用、梯級利用，將達到相應水質要求的再生水就近回補自然水體或回灌地下水，補給生態環境;再生水通過自然水體儲存、凈化后，作為水資源在一定區域內進行調配，再次用于生產和生活，提高水資源利用效率。

　　(三)逐步推進再生水利用管理體系建設，確保再生水安全利用

　　提高安全意識，建立風險防控體系。再生水利用是一個非傳統供水工程，其前提是確保再生水利用的生態安全、健康安全和工藝安全，持續提高公眾接受程度。再生水利用風險防控應堅持“全程管理、預防為主”基本原則，全面識別和評價從污水收集、處理和再生水處理、蓄存輸配到再生水利用等各個環節可能存在的風險及其來源，制定風險預防方案。逐步建立再生水廠認證、評價制度，提升再生水生產供水企業的風險防范意識、防范能力和應急管理能力，提高再生水供水安全性和可靠性。

　　完善標準體系，提高風險管理科學水平。與飲用水按統一水質供水不同，再生水利用遵循“以用定質、以質定用、以用定管”基本原則。我國已經頒布再生水不同用途的水質標準，初步解決了“以用定質”問題，但是缺少“以質定用”和“以用定管”標準，再生水利用價格確定和安全監管缺乏依據，難以做到優質優價、按質管控。因此，需要加快推進再生水水質分類、利用效益評價、風險管理和服務監管等標準的制定工作，支撐再生水安全高效利用和規模化利用。

　　作者：胡洪營 清華大學研究生院副院長、環境學院教授

　　張英健：堅持問題導向 補短板強弱項，科學構建污水處理及資源化利用系統

　　近年來，我國在城鎮環境污染防治方面開展了大量工作，環境質量得到了顯著提升，但仍面臨水資源短缺、水環境污染和水生態損害等問題。做好污水收集處理及資源化利用工作是統籌水資源、水環境、水生態治理，深入打好污染防治攻堅戰的重要抓手，可顯著減少水環境污染、修復水生態安全、緩解水資源供需矛盾，對于改善城鎮人居環境，推進城市治理體系和治理能力現代化，加快生態文明建設，推動高質量發展具有重要作用。《“十四五”城鎮污水處理及資源化利用發展規劃》(發改環資〔2021〕827號，以下簡稱《規劃》)的出臺恰逢其時，為“十四五”時期城鎮污水收集處理、資源化利用和污泥無害化資源化處理處置設施建設與運行提出了清晰的時間表、任務書和路線圖。

　　一、有利于推動我國水環境質量持續改善

　　《規劃》的目標設定關注污水收集處理和資源化利用整體效能并重，同時結合長江經濟帶、黃河流域、京津冀等不同地區水資源稟賦、水環境承載力、發展需求和經濟技術水平等因素，對目標進行了差異化制定。《規劃》提出的目標具有較強的可操作性、可考核性，能夠較全面衡量和反映我國污水處理及資源化利用水平。推動這些目標指標的實現，可有力促進污水處理從達標化向資源化、生態化轉變。

　　例如，《規劃》首次提出全國城市生活污水集中收集率力爭達到70%以上，該目標重點引導各地改變此前只注重處理量忽視收集效率的慣性。這個指標是針對全國范圍內城市提出的，建議各地應該根據自身基礎情況制定個性化目標，對于現狀污水集中收集率較低的地區，應在“十四五”期間力爭提高5個百分點以上，現狀收集率情況良好地區，應達到更高的收集水平，進而力爭全國平均達到70%以上。此外，《規劃》提出的目標與當前有關政策進行了有效銜接。例如，水環境敏感地區污水處理基本實現一級A排放標準;全國地級及以上缺水城市再生水利用率達到25%以上，京津冀區域達到35%以上，黃河流域中下游地級及以上缺水城市力爭達到30%。
 

二、為城鎮水環境治理提出新思路注入新活力

　　《規劃》緊緊圍繞我國城鎮水環境質量的新形勢和新要求謀篇布局，對城鎮污水處理及資源化利用提出了諸多切實可行的舉措。

　　一是從單純重視設施建設轉變為強調補短板強弱項。《規劃》針對當前我國城鎮污水處理及資源化利用領域存在的發展不平衡不充分問題，提出了重點補齊城鎮污水管網短板、強化污水處理設施弱項、破解污泥處置難點等任務要點與技術要求，將“補短板、強弱項、破難題”的整體工作思路貫穿于污水處理領域設施建設的全過程。

　　二是從增量建設轉變為系統提質增效與結構調整優化并重。《規劃》統籌增量與存量、安全與發展，強調著力推進污水收集系統、處理設施、再生利用設施及污泥處理細分領域的存量提質增效和增量優化布局;要充分考量城鎮人口規模、自然地理條件、空間布局、產業發展以及污水收集管網建設和污水資源化利用需求等，合理規劃城鎮污水處理廠布局與規模，宜集中則集中，宜分散則分散。

　　三是將提高設施可持續運維能力作為重點建設任務之一。“重建設輕運營”是我國污水處理發展的關鍵制約，《規劃》將提升運行維護水平作為重點，提出把運營能力和水平作為重要指標，納入項目建設運營企業遴選標準，加強工程建設與運營效果聯動考核等，極具創新性。

　　三、著力打造城鎮污水收處用管新格局

　　污水處理及資源化利用是一項系統性工程，必須要從關鍵入手、突出重點，做到有的放矢。《規劃》針對污水處理領域存在的管網建設滯后、處理設施布局不均衡、污水資源化利用率低、設施可持續運維能力差，以及污泥無害化資源化不規范等主要問題，提出四大設施建設任務和三大運維水平提升工作，旨在系統推進城鎮污水處理設施高質量建設和運維。

　　推進設施建設方面：一是注重污水管網補短板。重點補齊管網與污水處理設施之間的差距，推動解決“廠網分離”導致的污水收集效率低問題;對污水管網排查和建設改造、生活污水直排口治理、片區系統化整治、合流制溢流污染控制、管網建設質量管控等提出明確的技術要求。二是注重污水設施強弱項。重點強調提質增效和優化布局，針對不同地區具體情況分類施策，并對污水處理設施布局、污水處理廠排放標準、合流制溢流污水快速凈化設施建設提出了具體的技術要求。三是注重推進污水資源化利用。提出將污水資源化利用作為助推城鎮環境高水平治理的重要抓手，強調合理確定污水再生利用方向，推動實現分質、分對象供水、優水優用;同時《規劃》分別對水質型缺水地區、資源型缺水地區等不同區域和領域提出了技術要求。四是注重破解污泥處置難點。對壓減填埋規模等提出相關要求，推動實現無害化推進資源化。

　　提升運維水平方面：《規劃》強調明確責任主體，強化標準約束，嚴格監管考核，更好發揮政府作用和市場配置資源的決定性作用，構建可持續的經營模式。具體而言：一是健全考核激勵機制，注重發揮考核評價的指揮棒作用。二是推行專業化運維，提出嚴格按照相關標準定額實施運行維護，充分發揮專業化規模化建設運營優勢。三是推進信息系統建設，明確加強設施信息化、賬冊化管理，實施常態化監測評估，保障設施穩定運行。

　　《規劃》是新時期改善我國城鎮人居環境、推進城市治理體系和治理能力現代化的有力舉措，為推動實現污水處理高質量、可持續發展目標邁上新臺階提供了堅實基礎。下一步，建議要以《規劃》為引領，務實推進、加快落實，逐步構建系統完備、立體高效的城鎮污水處理及資源化利用體系，推動實現全民共享優美生態環境的美好愿景。

　　作者：張英健 中國國際工程咨詢有限公司資環業務部部主任