生態補償制度建設是生態文明制度建設的重要內容，是構建現代生態文明治理體系的重要內涵之一。我國生態補償制度雖然已具備較好的基礎，但仍面臨著生態環境要素補償制度尚不健全、經濟與生態利益關系不協調、市場化與多元化補償有待加強、配套能力建設與統籌推進不足、缺乏考評和監督問責機制等問題與挑戰。《關于深化生態保護補償制度改革的意見》明確了今后生態補償制度改革的思路框架與重點方向，強化了生態補償制度改革配套支撐能力的建設，加強了生態補償實施的激勵約束機制，對推進完善生態補償制度具有重要的意義。

生態補償制度是生態文明制度體系的重要組成部分，是落實生態環境保護權責、調動各方參與生態環境保護積極性、推進生態文明建設的重要手段。2021年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深化生態保護補償制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）�！兑庖姟吩趪鴦赵恨k公廳于2016年印發的《關于健全生態保護補償機制的意見》的基礎上，立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，以不斷推進完善我國生態補償制度為目標，明確了進一步深化生態補償制度改革的思路框架與重點任務�！兑庖姟返某雠_與實施在我國生態補償制度建設進程中具有重要意義。

深入推進生態補償制度改革的總體思路

深化生態補償制度改革已具備較好的基礎

近年來，生態補償受到了社會各界的高度重視。我國生態補償制度不斷完善，實踐不斷豐富，探索不斷深入[1-2]。在流域上下游橫向生態補償和重點生態功能區轉移支付兩個綜合領域，探索形成了較為健全的生態補償機制[3-5]；在森林、草原、濕地等生態環境要素分類補償領域，探索創新了多樣化的生態補償模式；在海洋和大氣環境等生態補償領域，積累了一定的地方試點經驗。我國已經初步建立起覆蓋各生態環境要素的生態補償制度框架。生態補償成為社會經濟發展和生態環境保護之間的矛盾協調機制，以及“青山綠水”保護者與“金山銀山”受益者之間的利益調配手段[6]。生態補償不僅促進了生態環境質量的持續改善、保護與發展的共贏，也成為重要生態保護地區脫貧攻堅的有效手段。

推進生態補償制度建設仍面臨諸多問題與挑戰

一是各類生態環境要素補償制度尚不健全。生態補償關系中的保護方和受益方責權不明確，存在保護成本較高、補償標準偏低、發展權益難以保障的問題，也存在生態補償實施的科學化、精細化、差異化水平不足的問題。二是縱、橫向生態補償關系中的利益關系不協調。財政支出在重點生態空間保護方面的責任不夠明確，跨省流域上下游地區之間的補償責任與補償收益不匹配，生態補償實施與山水林田湖草系統修復保護要求不匹配等問題，不僅使得生態保護相關方的積極性和能動性難以充分調動，也影響了生態補償實施的成效。三是市場化、多元化補償手段運用不充分�，F有法規缺乏對生態環境產權的明確規定，導致生態產品價值無法定價，生態產品的市場交易難以開展，市場化補償難以滿足補償資金需求，生態補償只能主要依賴政府財政資金。補償方式也主要依賴政府行政性手段，多元化補償實施不足。四是生態補償的配套能力建設、實施統籌推進不足。生態補償實施的支撐體系不完備，國家層面的生態補償立法空缺，影響了生態補償制度建設的不斷深化。監測與評估機制不健全，生態補償標準和基準的制定還不明確或不合理，財稅等政策手段在生態補償中發揮的作用不足，生態補償實施配套的項目準備不足。五是生態補償與考核評估、監督問責等相關政策的銜接性和協調性不足，生態補償的政策功能沒有得到充分發揮。

總體來看，生態補償在生態環境保護領域中應用還比較有限，效力發揮得還不夠。在推進生態補償工作中，需要進一步明確中央和地方、生態保護方和受益方等各相關方的權責關系，推進補償權責相匹配，持續推進健全各生態系統要素的生態補償；需要進一步強化生態補償在重要生態空間保護中的作用，綜合考慮補償制度的推進實施；需要完善市場化補償實施能力，健全生態產品價值評估和實現機制，充分發揮金融等市場手段的作用，讓生態價值轉化為補償資金；需要加強補償制度實施的支撐體系建設，明確補償標準，加強立法工作，強化監測統計等支撐能力，拓展補償資金渠道，提高補償資金績效；需要加強與考評等相關政策統籌推進實施，提高政策實施的綜合效應。

深化生態補償制度改革的總體思路已經明確

《意見》堅持理論導向、目標導向和問題導向，提出了下一步的改革思路框架和重點任務，并提出在強化財政轉移支付、重要生態空間與海洋要素補償、市場化與多元化補償、提升支撐能力、強化統籌實施等方面有重要突破。改革的核心是堅持“系統推進、政策協同，政府主導、各方參與，強化激勵、硬化約束”的原則，著力加快健全有效市場和有為政府更好結合、分類補償與綜合補償統籌兼顧、縱向補償與橫向補償協調推進、強化激勵與硬化約束協同發力的生態補償制度，著力提升補償標準的科學性、補償措施的精準性和補償機制的規范性，同步統籌推進做好碳達峰、碳中和工作。

《意見》進一步明確了各級政府、企業和社會等不同主體在生態補償中的權責，提出加快完善生態補償領域的多元治理結構，全力構建“政府有力主導、社會有序參與、市場有效調節”的生態補償體制機制，在全社會形成生態環境保護的合力。明確了未來深化制度改革的目標，即“到2025年，與經濟社會發展狀況相適應的生態補償制度基本完備。以生態保護成本為主要依據的分類補償制度日益健全，以提升公共服務保障能力為基本取向的綜合補償制度不斷完善，以受益者付費原則為基礎的市場化、多元化補償格局初步形成，全社會參與生態保護的積極性顯著增強，生態保護者和受益者良性互動的局面基本形成。到2035年，適應新時代生態文明建設要求的生態補償制度基本定型”[7]。該項政策的出臺擘畫了未來15年生態補償制度的建設藍圖，尤其是重點明確了“十四五”時期的改革任務安排。

深化生態補償制度改革的重點方向

完善重要生態環境要素分類補償制度

不同生態環境要素的特征不同，其生態補償的方式和手段也存在一定的差異，生態補償實施進展差異也較大。尚未在國家層面推進開展海洋等要素的補償探索。因此，需要進一步建立健全重要生態環境要素分類補償制度。

一是深入推進完善生態環境要素分類補償制度。針對需要進一步健全各生態環境要素補償的迫切需求，《意見》明確提出健全以生態環境要素為實施對象的分類補償制度，綜合考慮生態保護地區的經濟社會發展狀況、生態保護成效等因素確定補償水平，健全以生態保護成本為主要依據的分類補償制度，根據江河源頭、蓄滯洪區、受損河湖、公益林、天然林、濕地、耕地、草原、近海等不同生態要素的生態保護成本予以適度補償，加快構建分類補償制度�？梢钥闯�，此次改革除了繼續健全森林、草原、耕地等生態系統要素補償外，還提出了要研究建立近海生態補償制度。目前，海洋生態補償主要是以地方試點工作為主。山東、福建、廣東等省在圍填海、跨海橋梁、海底排污管道等項目建設中開展了生態補償試點，開發利用主體繳納生態補償費用，資金用于海洋生態環境的保護。海洋生態補償制度建設需要在總結地方試點經驗的基礎上，重點針對海洋開發利用活動、海洋自然保護區等實施生態補償，厘清海洋生態補償事權的財政責任，加大海洋生態補償事權的財政資金投入，激勵并引導地方政府深入推進海洋生態環境質量改善。

二是探索以生態系統為管理單元的生態補償統籌實施模式。推進生態補償向靈活有效的統籌補償模式轉型。受我國行政管理機制的限制，完整的生態系統可能會被行政邊界劃分為不同的行政管理單元，且在同一行政單位內的不同資源環境要素分屬不同職能部門管理，導致各類生態環境要素之間、分類補償與綜合補償之間的生態補償資金存在重疊和空缺，這個問題是降低資金使用效益的重要因素之一�！兑庖姟芬�求生態保護地區所在地政府在保障對生態環境要素相關權利人的分類補償政策落實到位的前提下，以完整的生態系統為基本空間單元，系統謀劃各類生態補償機制，穩步推進不同渠道生態補償資金的統籌優化使用，推進提高生態補償工作的整體效益。

健全縱橫有機結合的綜合補償制度

《意見》明確要堅持生態補償力度與財政能力相匹配、與推進基本公共服務均等化相銜接，按照生態空間功能，實施縱橫相結合的綜合補償制度，促進生態受益地區與保護地區利益共享，充分發揮生態補償在保障國家生態安全中的作用。

一是發揮政府財政資金的主導作用。這是此次改革的重點任務之一。多年來，中央財政資金通過對重點生態功能區實施財政轉移支付，對跨省流域上下游橫向生態補償的試點支持和補助激勵等引導，在生態補償中發揮了主導作用。但是，仍然需要進一步加大中央財政支出責任，其他一些要素領域的生態補償工作也需要強化財政事權責任。因此，深入推進生態補償制度改革首先要在強化財政支出責任方面加大突破力度，明確中央財政在生態補償事權中的支出責任，加大中央財政對重要生態保護區域、重點要素領域的投入，確保中央財政資金為生態補償實施提供足額保障，切實發揮好政府在生態補償工作中的主導作用。此次改革明確了以生態功能重要性突出地區和生態脆弱脫貧地區為重點，以提升公共服務保障能力為核心，以差異化的精準補償為途徑，加大中央預算資金和各省級政府生態補償資金投入力度，持續深化改革縱向生態補償制度。

二是強化生態安全重點縱向補償。針對青藏高原、南水北調水源地等生態功能重要性突出的地區，在重點生態功能區轉移支付測算中通過提高轉移支付系數、加計生態環保支出等方式加大支持力度，推動其基本公共服務保障能力居于同等財力水平地區前列。對于自然保護地體系，著力建立健全以國家公園為主體的自然保護地體系生態補償機制，根據自然保護地規模和管護成效加大保護補償力度。并且，明確各省級政府要將生態功能重要地區全面納入省級對下生態補償轉移支付范圍。

三是完善縱向生態補償技術體系。改進縱向補償方法，加快建立反映生態功能狀況的差異化補償標準，在重點生態功能區的轉移支付中突出補償標準差異性，提升補償政策的科學性與精細化水平。在生態補償標準制定過程中，綜合考慮生態效益外溢性、生態功能重要性、生態環境敏感性和脆弱性等特點。進一步突出國家重點生態功能區財政轉移支付對于生態環境保護的引導作用，以及補償生態功能和獎勵生態好轉的雙重政策導向，進一步強化對生態保護區域面積、功能區生態環境質量改善情況和貧困情況、地區維護生態環境質量的成本差異等因素的考慮，增強資金分配機制的合理性和公平性。建立反映生態本底狀況的差異化生態補償標準、生態保護紅線覆蓋比例與生態移民吸納程度的正向激勵機制，以及補償資金與破壞生態環境相關產業的逆向關聯機制，推進生態綜合補償試點工作等。

四是積極探索健全橫向生態補償機制。近幾年來，新安江、九洲江、汀江—韓江、東江、引灤入津、密云水庫上游潮白河等跨�。▍^、市）流域已開展了上下游橫向生態補償。長江經濟帶云貴川3�。ǔ嗨�河流域）、安徽省與江蘇省（滁河流域）、安徽省與江西�。ㄩ嫿�流域）、江西省與湖南�。�淥水流域）、重慶市與湖南省（酉水流域）簽訂了跨�。ㄊ校┭a償協議，黃河流域橫向生態補償機制試點啟動。但是，跨省流域上下游橫向生態補償機制還不健全，補償工作還沒有全面推開，補償基準和標準的科學性、公平性、合理性有待進一步完善，上下游地區相關方的自覺性和積極性尚未被充分激發和調動起來，流域橫向補償尚未成為流域綜合治理工作中上下游地區調整利益關系的一種有效手段。《意見》著力鞏固跨省流域橫向生態補償機制試點成果，總結推廣成熟經驗，進一步拓展橫向生態補償的覆蓋范圍。鼓勵地方政府開展橫向補償模式實踐創新，鼓勵地方加快重點流域跨省上下游橫向生態補償機制建設，以長江、黃河等重要流域為重點建立全流域生態補償機制，支持沿線省（區、市）在干流及重要支流自主建立省際和省內橫向保護補償機制。對生態功能特別重要的跨省和跨地市重點流域橫向生態保護補償，中央財政和省級財政分別給予引導支撐。鼓勵地方探索大氣等其他生態環境要素橫向生態補償方式等。

加快推進市場化、多元化補償機制

市場化、多元化補償是生態補償的短板，《意見》強調要積極運用市場經濟手段，充分發揮其在生態補償資金籌集方面的重要作用，提升生態補償的“造血”功能。同時，市場化、多元化補償方式可以調整生態環境保護各相關方利益關系，促進受益者付費、保護者得到合理補償局面的形成，激發全社會參與生態保護的積極性。

一是加快建立多元化的生態環境權屬交易機制。推進建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度，逐步開展市場化環境權益交易，推進水權有償轉讓、生態保護地區排污權有償使用和交易、碳排放權抵消機制等，完善生態補償的市場交易機制，拓寬生態產品變現渠道。特別要強調，碳排放權交易是生態補償市場交易機制的重要舉措。自2011年國家發展改革委確定深圳、北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東七省市為試點地區以來，試點地區先后開展了碳排放權交易。截至2019年6月，7個試點地區碳市場覆蓋了電力、鋼鐵、水泥等多個行業近3000家重點排放單位，累計成交量突破3.3億t，累計成交金額約71億元。試點范圍企業碳排放總量和強度實現“雙下降”，顯示出碳市場以較低成本控制碳排放的良好效果。《意見》提出加快建立全國碳排放權交易市場，健全以國家溫室氣體自愿減排交易機制為基礎的碳排放權抵消機制，將具有生態、社會等多種效益的林業、可再生能源、甲烷利用等領域溫室氣體自愿減排項目納入全國碳排放權交易市場。碳排放權交易既是生態補償的重要舉措，也是實現碳達峰、碳中和的重要手段。因此，生態補償制度建設需緊密銜接碳達峰、碳中和目標。

二是充分發揮綠色金融在生態補償中的作用。針對生態補償融資渠道窄、力度小、可持續性不足等問題，此次深化改革提出要拓展市場化融資渠道，充分發揮市場對資源的配置作用，吸引社會資金進入碳市場。研究發展基于水權、排污權、碳排放權等各類資源環境權益的融資工具，建立綠色股票指數，發展碳排放權期貨交易。鼓勵銀行等金融機構、非金融企業和機構、保險機構積極創新開發綠色信貸、綠色債券、綠色保險等綠色金融產品。

三是深入探索多樣化生態補償方式。生態補償需要因地制宜采取靈活的多樣化方式，鼓勵和指導地方探索建立資金補償之外的其他多元化補償方式。實施生態補償政策的地區大多為經濟發展相對滯后且生態環境保護壓力較大的區域，存在基礎設施建設薄弱、發展資金不足、信息閉塞、人才吸引力不強等發展限制。在對這些地區實施生態補償時，需要協同處理好生態環境保護、貧困消除和經濟發展等多元目標�！兑庖姟访鞔_提出，支持生態功能重要地區開展生態環保教育培訓，引導發展特色優勢產業、擴大綠色產品生產。推進生態環境導向的開發模式項目試點。鼓勵地方探索生態環境修復治理工程與生態產業發展有機融合模式。建立健全自然保護地控制區經營性項目特許經營管理制度。

加強生態補償制度改革的支撐能力建設

生態補償實施的支撐體系不到位一直是影響生態補償深入推進的短板。由于缺乏法律基礎，目前生態補償主要是依據重要文件精神推進；由于生態環境監測體系不健全，補償實施缺乏統計數據信息支撐，財稅政策手段在生態補償中調節作用不足。

加快生態補償法治建設

我國生態補償的深入開展缺乏法律的支撐�，F有法律法規對各主體參與補償的引導不足，對地方深入探索生態補償制度建設支持不足�！兑庖姟访鞔_加快推進生態補償法治建設，為生態補償制度化建設夯實法律保障，主要包括研究制定生態補償條例，開展生態補償、重要流域及其他生態功能區相關法律法規立法研究，并鼓勵地方出臺生態補償相關法規規章或規范性文件，為各地開展生態補償和生態環境保護工作提供法律基礎。

完善生態環境監測體系

生態環境監測評價是生態補償實施的重要支撐，提升生態補償實施的監測支撐能力有助于提升補償政策制定的科學性�！兑庖姟诽岢鲆�加快構建統一的自然資源調查監測體系，健全統一的生態環境監測網絡，優化監測點位布局，提升自動監測預警能力，推動開展全國生態質量監測評估。這要求加大生態環境監測技術的科研力度，實現多種監測方式的有效融合與優化應用，逐步整合生態環境監測的新方式，推動生態環境監測技術走向信息化、數字化、智能化、自動化和規范化。我國生態系統類型多樣，監測數據量大，數據種類豐富，生態環境監測涉及部門多、關系復雜，往往需要不同領域部門合作才能做好工作。在監測工作中要加強多部門合作，加強各類監測數據公開、共享，并建立生態補償統計指標體系和信息發布制度。

充分發揮財稅政策等協同增效作用

《意見》從發揮財稅政策調節作用和完善相關配套政策措施兩方面提出了有效的激勵措施。其明確要求發揮資源稅、環境保護稅等生態環境保護相關稅費以及土地、礦產、海洋等自然資源資產收益管理制度的調節作用。繼續推進水資源稅改革。落實節能環保、新能源、生態建設等相關領域的稅收優惠政策，實施政府綠色采購政策，建立綠色采購引導機制等。此外，也強調要完善相關配套政策措施，包括建立占用補償、損害賠償與保護補償協同推進的生態環境保護機制，建立健全依法建設占用各類自然生態空間的占用補償制度，逐步建立統一的綠色產品評價標準、綠色產品認證及標識體系，健全地理標志保護制度，建立和完善綠色電力生產、消費證書制度等，多措并舉、協同推進，提高補償政策實施效能。

強化生態補償實施的激勵約束機制

明確生態補償實施中的各方責任

生態補償的順利實施，需要明確并落實各相關方責任，從嚴實行“黨政同責、一崗雙責”，加強政策宣傳�！兑庖姟穼ν苿痈母锶蝿章浼毬鋵嵦岢隽艘�求，地方各級黨委和政府要強化主體責任意識，樹立正確政績觀，落實領導干部生態文明建設責任制，壓實生態環境保護責任，嚴格實行“黨政同責、一崗雙責”。充分發揮生態補償工作部際聯席會議制度作用，及時研究解決改革過程中的重要問題，加強生態補償制度改革的跟蹤評估推進。生態保護地區和生態受益地區要落實好保護和補償責任，生態保護地區統籌各渠道生態保護補償資源，加大生態環境保護力度，杜絕邊享受補償政策、邊破壞生態環境，生態受益地區自覺強化補償意識，積極主動履行補償責任。

強化考評等措施手段的綜合運用

過去的生態補償工作推進思路較為單一，沒有統籌考慮和綜合運用生態環境保護措施來協同推進提升生態補償實施效果。生態補償也未建立起績效導向的運行機制，補償資金沒有充分銜接生態環境質量績效變化水平。從提升生態補償實施效果來看，需要進一步理順生態補償與相關生態環境保護政策措施之間的關系，強化這些措施對提高生態補償實施水平的作用。其一，通過健全生態保護考評體系，對生態補償責任落實情況、生態保護工作成效進行綜合評價，完善評價結果與轉移支付資金分配掛鉤的激勵約束機制，推進生態補償資金全面實施預算績效管理。其二，完善補償資金統計和監管使用機制，為中央和地方開展資金使用情況跟蹤分析和績效評價提供統計基礎。其三，完善各項分類補償制度與相關生態環境質量掛鉤的財政資金獎勵機制。

強化生態補償實施的評估與監督問責

及時了解生態補償制度改革的進展、存在的問題等，可以更好地深入推進改革工作。要建立生態補償評估機制，加強生態補償工作進展跟蹤，開展生態補償實施效果評估。督察是落實生態環境保護責任的重要抓手，建議將生態補償工作納入督察范圍，促進地方政府落實好改革任務要求。強化生態補償工作的監督問責，補齊生態補償政策全過程管理的最后環節。自然資源資產離任審計試點工作正在穩步推進，要繼續深入推進并不斷完善，對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須依規依紀依法嚴格問責、終身追責。

加強地方制度建設探索的指導推進

深入推進生態補償制度改革是一場系統工程，要加強對地方落實《意見》、制定相關實施方案等工作的指導，建立定期調度推進工作機制，選擇典型省市作為不同類型生態補償的案例研究點，推進制度實施并深入探索，及時總結地方經驗模式，在全國范圍內宣傳推廣。建議成立國家生態補償工作專家組，加強對地方深入改革探索工作的技術指導。

 

【作者簡介】

董戰峰：生態環境部環境規劃院生態環境管理與政策研究所副所長、研究員；

璩愛玉：生態環境部環境規劃院研究人員；

郝春旭：生態環境部環境規劃院研究人員、本文通訊作者；

葛察忠：生態環境部環境規劃院研究人員。

本文刊載于《環境保護》雜志2021年第21期

參考文獻

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