自2018年8月生態環境部首次明確提出生態環境導向的城市開發（EOD）模式推進生態環境治理與生態旅游、城鎮開發等產業融合發展以來，EOD模式逐漸贏得行業的高度關注。2020年及2021年，生態環境部、國家發展改革委、國家開發銀行三部門連續兩年向全國各地征集EOD模式備選項目，國家部委正以“示范推廣”的方式，大力鼓勵不同領域的EOD示范項目落地實施。本文根據實踐經驗，結合EOD模式的內涵、政策文件、重要意義，解析EOD項目策劃要點，為開展EOD項目實踐提供參考。

自2018年8月生態環境部首次明確提出生態環境導向的城市開發（EOD）模式推進生態環境治理與生態旅游、城鎮開發等產業融合發展以來，EOD模式逐漸贏得行業的高度關注。2020年及2021年，生態環境部、國家發展改革委、國家開發銀行三部門連續兩年向全國各地征集EOD模式備選項目，國家部委正以“示范推廣”的方式，大力鼓勵不同領域的EOD示范項目落地實施。本文根據實踐經驗，結合EOD模式的內涵、政策文件、重要意義，解析EOD項目策劃要點，為開展EOD項目實踐提供參考。

EOD模式定義

生態環境導向的開發模式（Eco-environment-orientedDevelopment，簡稱EOD模式），是以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，是一種創新性的項目組織實施方式。

EOD模式相關政策文件

2018年8月，生態環境部在《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》（環規財〔2018〕86號）中首次提到EOD模式，“推進環境治理模式創新，提升環保產業發展效果。探索開展生態環境導向的城市開發（EOD）模式，推進生態環境治理與生態旅游、城鎮開發等產業融合發展，在不同領域打造標桿示范項目。”

2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，要求健全環境治理市場體系，創新環境治理模式。對工業污染地塊，鼓勵采用“環境修復+開發建設”模式。

2020年9月，國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、財政部共同發布《關于擴大戰略新興產業投資培育壯大新增長點增長極的指導意見》（發改高技〔2020〕1409號），指出：“探索開展環境綜合治理托管、生態環境導向的開發（EOD）模式等環境治理模式創新，提升環境治理服務水平，推動環保產業持續發展。”

2020年9月，生態環境部、國家發展改革委、國家開發銀行三部門聯合發布《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》（環辦科財函〔2020〕489號），對EOD展開實質性推進。試點內容包括：發展理念創新、融合發展創新、實施路徑創新、投融資模式創新，并向各地區征集EOD模式試點備選項目（每個省份申報數量原則上不超過3個），國家開發銀行對符合條件的試點項目，按照精準施策、市場化運作和風險可控的原則，發揮開發性金融大額中長期資金優勢，統籌考慮經濟效益和環境效益，在資源配置上予以傾斜，加大支持力度。

2021年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，明確健全生態產品經營開發機制，促進生態產品價值增值，鼓勵將生態環境保護修復與生態產品經營開發權益掛鉤，對開展荒山荒地、黑臭水體、石漠化等綜合整治的社會主體，在保障生態效益和依法依規前提下，允許利用一定比例的土地發展生態農業、生態旅游獲取收益。鼓勵實行農民入股分紅模式，保障參與生態產品經營開發的村民利益。對開展生態產品價值實現機制探索的地區，鼓勵采取多種措施，加大對必要的交通、能源等基礎設施和基本公共服務設施建設的支持力度。

2021年4月，生態環境部、國家發展改革委、國家開發銀行三部門發布《關于同意開展生態環境導向的開發（EOD）模式試點的通知》（環辦科財函〔2021〕201號），公布了全國首批36個EOD模式試點項目清單，試點期限為2021-2023年，這標志著生態環境部主導的EOD模式正式進入落地實施階段。

2021年10月，生態環境部、國家發展改革委、國家開發銀行三部門發布《關于推薦第二批生態環境導向的開發模式試點項目的通知》（環辦科財函〔2021〕468號），向各地征集第二批EOD模式備選項目（每個省份申報數量原則上不超過3個），本次重點支持實施基礎好、投資規模適中、項目邊界清晰、反哺特征明顯、環境效益顯著的試點項目。

EOD模式重要意義

EOD模式是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要舉措，是破解生態環境治理與產業發展瓶頸的有效途徑，是實現生態環境治理創新發展的有益嘗試，是“綠水青山就是金山銀山”理論在項目運作與實際操作層面的具體應用。

EOD模式通過項目組織實施方式創新，以生態環境治理提升產業開發價值，以產業收益反哺生態環境治理，統籌生態環境治理與產業發展、區域開發與持續運營、投融資與項目實施等，建立經濟發展與生態環境保護之間的平衡，實現發展和保護融合共生。通過改善生態環境質量，提升發展品質推動生態優勢轉化為產業優勢，實現產業增值溢價，拓展生態產品價值實現方式。推動生態環境治理由公益性項目轉變為具有開發價值的經營性項目，為社會資本和金融機構參與生態環境治理創造條件，實現多元化參與生態環境治理。

EOD模式通過推進公益性生態環境治理與關聯產業開發項目有效融合，將生態環境治理作為整體項目的投入要素一體化推進，投資、建設、運維一體化實施，在項目邊界范圍內力爭實現項目整體收益與成本自平衡，減少政府資金投入，緩解多年來國家在公共基礎設施建設、生態建設和環境保護等方面負擔過重的問題。

EOD項目策劃關鍵環節及試點項目申報要求

EOD模式核心要義是將生態環境治理作為開發項目的投入要素，將EOD項目中生態環境治理和保護產生的持續性收益提前轉化為對生態環境治理項目投入的反哺，使得外部經濟性內部化，將生態價值、經濟價值和社會價值融于一體。

科學開展項目策劃是推進EOD項目實施的必要條件，根據區域生態環境治理需要，圍繞當地生態環境治理的重點任務，以帶動關聯產業價值提升為導向，選擇生態環境效益高、實施緊迫性強、對關聯產業具有較強的價值溢出的項目，開展EOD項目策劃，明確項目建設內容、建設規模、技術路線、運作模式等，達到改善區域生態環境質量、促進區域產業高質量發展的目標。

（一）生態環境治理項目與產業項目有效融合

EOD模式以解決區域生態環境突出問題為導向，項目策劃時須要將區域內生態環境項目與產業開發項目系統結合，一體實施。通過統籌生態環境治理與產業發展、區域開發與持續運營、投融資與項目實施等，建立經濟發展與生態環境保護之間的平衡點，把生態環境資源轉化為發展資源，把生態優勢轉化為經濟優勢，同時夯實“綠水青山”本底，壯大綠色發展動能，促進高質量發展的綠色增長點。

EOD項目主要圍繞當地生態環境治理的重點任務，將區域流域綜合整治、生態環境修復與保護等公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與文旅、康養、生態農業、潔凈醫藥、“光伏＋”、生物質能利用等關聯度高、收益好、經濟發展帶動力強的項目系統結合、有效融合，合理確定項目實施邊界和目標要求，以生態環境治理成效為產業發展帶來增量收益，將“誰保護，誰受益”“誰受益，誰補償”落實在具體的項目中，并依靠產業開發反哺生態環境治理的投入，結合各個項目收益水平等綜合測算，合理確定產業開發項目的邊界范圍、建設內容等，利于社會資本方和金融機構參與項目投資，有效緩解政府財政投入壓力，有效破解生態環境治理與產業發展的瓶頸。

（二）產業項目對生態環境治理項目的良性反哺

EOD項目應在項目內部建立產業及開發收益補貼生態環境治理投入的良性機制，使得項目整體本身具備穩定的收益和可融資性，進而減少政府付費和可行性缺口補助，提升生態環境治理項目自身造血功能，推進生態環保產業潛在市場價值向現實市場價值的轉變。將未來生態環境質量改善的溢價前置到生態環境治理投入中，使得外部經濟性內部化，即生態環境治理的投入可以通過土地利用發展文旅、康養、生態農業、潔凈醫藥、“光伏＋”、生物質能利用等項目的收益獲得，也可以從未來產業的開發或經營權，如礦產等資源開采權、基礎設施特許經營權等方面獲得。

將生態環境治理項目和產業開發項目作為一個整體項目，由一個市場主體采用“投資—建設—運營”一體化方式統籌推進，整體做好項目成本和收益的綜合測算，融為一體，避免兩類項目割裂。確保產業開發項目對生態環境治理項目的反哺，促使實施主體合理安排項目實施計劃，實現短期投入與長期運營有機統一，確保達成項目目標。

（三）產業項目良好的經營性收益

EOD模式中的產業開發項目應符合當地經濟、社會發展實際，與生態環境關聯度高、經濟發展帶動力強、項目自身收益良好。既要充分研究產業開發項目自身的盈利能力，也要充分考慮生態環境項目治理成本，將產業開發項目與生態環境治理項目作為一個整體進行分析評價，以確保整體項目的合理收益。

對于流域綜合治理開發類，流域及周邊的土地資源、流域內生態產品資源，均有豐富的潛在價值。2020年3月國家發展改革委、財政部、自然資源部、水利部等十五部門和單位聯合印發《關于促進砂石行業健康有序發展的指導意見》（發改價格〔2020〕473號），提出“推進河砂開采與河道治理相結合，建立疏浚砂綜合利用機制，促進疏浚砂利用。”“合理開采海砂資源。全面實施海砂采礦權和海域使用權聯合招標拍賣掛牌出讓，建立完善海砂開采管理長效機制。”“對經批準設立的工程建設項目和整體修復區域內按照生態修復方案實施的修復項目，在工程施工范圍及施工期間采挖的砂石，除項目自用外，多余部分允許依法依規對外銷售。”由此，在重點流域（海域）治理的項目開發中，可以砂石收益補充治理的支出，可搭配砂石開采收入作為項目融資的還款來源，可以砂石開采權、海域使用權等作為融資的擔保措施。

對于廢棄礦山修復類，2019年12月自然資源部印發《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》（自然資規〔2019〕6號），提出堅持“誰破壞、誰治理”“誰修復、誰受益”原則，鼓勵礦山土地綜合修復利用，對歷史遺留礦山廢棄國有建設用地修復后可進行土地前期開發，也可將礦山修復和土地出讓一并確定給同一主體。礦山廢棄建設用地修復為耕地的，用地指標可在省域范圍內流轉使用。修復工程新產生的土石料及原地遺留的土石料，可以無償用于本修復工程，確有剩余的可對外進行銷售。由此，運用土地復墾、城鄉建設用地增減掛鉤等政策，通過耕地占補平衡指標交易延伸礦山土地價值，合理開發和保護未利用廢棄地。修復后的土地也可用于建設生態農業基地、特色產業園、主題公園等，拓展經濟效益。部分廢棄礦山或存在尾礦開采價值，進行廢棄礦業資源再開發，修復過程中產生的礦渣、尾沙可作為混凝土原材料等，銷售收入用于彌補修復成本。

對于農業農村綜合開發類，2020年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》，明確按照“取之于農、主要用之于農”的要求，調整土地出讓收益城鄉分配格局，穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例。允許各地根據鄉村振興實際需要，整合使用土地出讓收入中用于農業農村的資金，可重點用于農業農村直接相關的山水林田湖草生態保護修復。同時美麗鄉村旅游、生態果蔬采摘、“漁光互補”光伏發電綜合利用、生物質能利用等是將農業生產與生態環境相結合的典型模式。

（四）試點項目申報要求

生態環境部、國家發展改革委、國家開發銀行三部門共同征集的首批36個EOD示范項目中，廢棄礦山修復、重點流域治理、生態修復及環境提升為項目主要方向，目前包括礦山修復、流域治理、土壤修復、水環境治理等工程帶來的土地增值收益，是EOD模式最直接也是最核心的收益來源。

第二批EOD試點項目需同時滿足以下條件：（1）試點申報主體和實施主體為市級及以下人民政府或園區管委會，鼓勵政府或園區管委會與試點依托項目承擔單位聯合申報與實施。（2）生態環境治理與關聯產業一體化實施，依托項目承擔單位僅為一個市場主體。（3）強化公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業一體化實施，以系統解決區域突出生態保護修復和環境治理問題為基礎，試點依托項目之間相互關聯、有效融合，項目邊界清晰，且須在項目層面實現關聯產業收益補貼生態環境治理投入。（4）依托項目均須完成項目可研批復或備案等立項工作，并提交立項證明材料。采用政府和社會資本合作（PPP）模式的項目需納入財政部或國家發展改革委PPP項目庫。依托項目已完工的，側重于EOD模式的經驗總結。（5）試點內容與項目實施合法合規，符合招投標、投融資、土地利用等現有政策要求，不增加地方政府隱性債務。

試點項目規模與周期方面，強調項目成本與經營收益相適宜，滿足反哺要求，減少政府資金投入。項目規模與市場主體資信評級、地方財政能力相適宜，滿足融資要求，保障資金投入。項目建設周期與試點周期相適宜，滿足試點成效要求，確保3年內建成并達到預期成效。

EOD項目落地方式

按照EOD模式策劃的項目，可采用多種投融資方式促成項目落地，現常見的落地方式有PPP、ABO、投資人+EPC。同時由于EOD項目涉及的實施內容多、行業跨度大，也可以采用混合模式，即部分項目采用PPP模式，部分采用ABO模式，部分采用“流域治理+片區開發”等模式。

對于投資規模較大，包含一定量的基礎設施及公共服務類占比（使用者付費），且當地每一年度全部PPP項目需要從財政預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例不超過10%，項目實施不是很緊迫的區域，EOD項目可采用PPP模式實施。PPP（Public—Private —Partnership）模式，即政府和社會資本合作，廣義范疇的PPP運作模式包括BOT、PFI、TOT等。

在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規定的上限、但項目實施緊迫的區域，EOD模式可采用ABO方式實施項目。ABO，指授權（Authorize）—建設（Build）—運營(Operate)模式，由政府授權單位履行業主職責，依約提供所需公共產品及服務，政府履行規則制定、績效考核等職責，同時支付授權運營費用。

在政府財政支出額度超過財政部規定的上限、項目實施緊迫，但土地市場較為活躍的區域，EOD模式可采用“流域治理+片區開發”方式實施。

參考文獻：

1.黃潤秋. 堅持“綠水青山就是金山銀山”理念 促進經濟社會發展全面綠色轉型.

2.王金南 王夏暉. 推動生態產品價值實現是踐行“兩山”理念的時代任務與優先行動.

3.逯元堂 趙云皓 辛璐. 生態環境導向的開發（EOD）模式實施要義與實踐探析.

4.李開孟 以EOD理念推動城市排水領域PPP模式創新.

5.周蘭萍 王振華 葉華軍. EOD助力資源枯竭型區域高質量轉型發展.

 

作者簡介：

李榮，生態環保產業從業者，高級工程師，長期從事生態環保產業項目投融資運作及全過程咨詢服務。