科學謀劃 統籌推進 構建新時期黃河流域城鎮污水垃圾處理新格局——《“十四五”黃河流域城鎮污水垃圾處理實施方案》政策解讀之一

　　“十三五”期間，沿黃9省（區）深入貫徹習近平生態文明思想，落實黨中央、國務院決策部署，城鎮污水垃圾處理能力有效提升，但仍存在發展不平衡不充分問題。近日，國家發展改革委、住房城鄉建設部聯合印發了《“十四五”黃河流域城鎮污水垃圾處理實施方案》（發改環資〔2021〕1205號，以下簡稱《實施方案》），進一步強化頂層設計，推動設施高質量建設和高水平運維。

　　一、新發展階段城鎮污水垃圾處理面臨新形勢

　　一是生態環境保護形勢依然嚴峻。黃河流域環境污染積重較深，水質總體差于全國平均水平。“治理黃河，重在保護，要在治理”，城鎮污水垃圾處理設施建設是深入打好污染防治攻堅戰的重要抓手，對于改善流域生態環境、防范化解安全風險、加快生態文明建設、推進綠色發展具有重要作用。

　　二是碳達峰碳中和任務艱巨。黃河流域是我國重要的能源基地，“十四五”時期，應推動減污降碳協同增效，在城鎮污水垃圾處理領域推廣節能低碳的工藝和裝備，推行物質能量回收利用，有利于減少能源消耗、降低環境影響，助力實現碳達峰、碳中和。

　　三是治理體系和治理能力亟待提升。黃河生態系統是一個有機整體，城鎮污水垃圾處理應充分考慮上中下游差異，堅持因地制宜、分類施策，同時，也要著眼于流域整體性、關聯性、系統性，統籌推動城鎮污水垃圾處理高質量發展。

　　二、堅持因地制宜，完善環境基礎設施網絡

　　一是既要補齊短板，又要均衡結構。《實施方案》提出分級分類的差異化目標，推動構建由城市向建制鎮和鄉村延伸覆蓋的環境基礎設施網絡。例如，提出地級城市基本建成生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理系統，具備條件的縣城基本建立生活垃圾分類處理系統，建制鎮逐步健全生活垃圾收集轉運體系。

　　二是既要做好增量，又要做優存量。《實施方案》圍繞存量提質與增量結構調整并重，有力有序推進實施。例如，提出補齊污水收集管網短板，推進污水管網全覆蓋，同時以黃河干流和汾河、渭河、湟水河、涑水河、延河、清澗河、湫水河、三川河等沿線城市和縣城為重點，實施老舊破損管網修復更新。

　　三是既要科學適用，又要經濟可行。《實施方案》綜合考慮上中下游自然地理條件、經濟發展水平、治理需求和財政能力，推動城鎮污水垃圾處理。例如，提出分類施策推進污水處理，實施差別化精準提標，上游高海拔地區選取適用于高寒缺氧氣候的處理工藝和模式，建制鎮設施建設按需而定、量力而行等。

　　三、堅持系統觀念，統籌建設運營管理

　　一是明確統籌推進機制。《實施方案》提出，各省級污水垃圾處理主管部門合理明確本地區目標任務，各市縣人民政府履行主體責任，做好項目謀劃儲備、明確建設時序，開展動態監測和定期評估。推廣整縣推進工作機制，統籌設施建設運營。完善跨區域跨部門聯合執法機制，嚴厲打擊直排、偷排、亂排行為。

　　二是推行一體化運行維護。《實施方案》指出，推行污水處理、管網收集和河湖水系“廠—網—河（湖）”一體化，垃圾收集、分類運輸、分類處理“收—運—處”一體化運行維護管理，保障城鎮污水垃圾處理的系統性和完整性。鼓勵將不同規模、不同盈利水平項目綜合打包授予特許經營權。

　　三是強化設施共建共享。《實施方案》明確，鼓勵跨區域統籌建設焚燒處理設施和飛灰協同處置設施等。按照“城旁接管、就近聯建、獨建補全”原則，合理有序推進建制鎮污水處理設施建設。建制鎮與縣城污泥處置應統籌考慮，或與臨近市縣聯合處置。

　　四、堅持綠色低碳，大力推動資源化利用

　　一是推進污水資源化利用。合理布局污水再生利用設施，推廣再生水用于生態補水、工業生產和市政雜用等。到2025年，上游地級及以上缺水城市再生水利用率達到25%以上，中下游力爭達到30%。推動污水資源化利用示范城市和資源能源標桿再生水廠建設。推廣污水源熱泵技術和屋頂分布式光伏發電。

　　二是推動污泥資源化利用。鼓勵污泥經無害化處理滿足相關標準后，用于改良鹽堿地、沙漠化土地等，以及荒地造林、苗木撫育、園林綠化和農業利用等，土地資源緊缺城市可選用“生物質利用+焚燒”模式。推廣將污泥焚燒灰渣建材化利用。到2025年，城市污泥無害化處置率達到90%以上。

　　三是加強生活垃圾資源化利用。統籌推進生活垃圾分類網點和廢舊物資回收網點“兩網融合”。鼓勵生活垃圾焚燒余熱梯級利用，考慮區域熱負荷需求，優先采用熱電聯產模式。鼓勵填埋氣收集利用，推廣焚燒爐渣、廚余垃圾等資源化利用。到2025年，城市生活垃圾資源化利用率達到60%左右。

　　“十四五”時期，黃河流域生態環境保護處于攻堅期、窗口期，推進城鎮污水垃圾處理機遇和挑戰并存。《實施方案》為下一步工作推動奠定了基礎，建議狠抓落實，加強流域聯動、區域協調、城鄉統籌，在推動實現碳達峰、碳中和愿景目標下，構建污染物削減績效切實提升、資源化利用水平有效提高的污水垃圾處理新格局，促進黃河流域生態保護和高質量發展。

　　（作者：龔道孝 中國城市規劃設計研究院水務院院長/陶相婉 中國城市規劃設計研究院水務院博士）