觀點丨超大城市韌性建設：美國紐約的經驗與啟示
政務：世界城市日 2023-01-04 18:11
隨著全球城市化快速發展，擁有人口規模1000萬以上的超大城市數量不斷增多，成為帶動世界經濟增長的戰略空間單元。但與此同時，包括熱帶風暴、地震、洪水、海平面上升、重大傳染病等各種災害風險，對超大城市安全帶來巨大威脅，如1995年的阪神大地震造成6000多人死亡；2020年新冠肺炎疫情造成全球超大城市經濟停擺、社會撕裂。因此，進一步強調韌性理念，加快推進韌性城市建設步伐，增強城市對各類災害的預防、適應能力，成為全球超大城市的一項共同議題。我國黨的十九屆五中全會通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》首次提出了建設“韌性城市”的新目標。積極借鑒國際城市經驗，做好韌性城市建設的頂層設計與戰略規劃，是貫徹新發展理念、推動高質量發展、重塑新發展格局的一項重大戰略任務。美國紐約作為自然災害頻發的沿海超大城市，自2012年承受桑迪颶風巨大破壞以來，開始全面啟動韌性城市建設，積累了十分豐富的經驗，值得我們學習借鑒。本文在界定韌性城市內涵的基礎上，重點對紐約市政府建設韌性城市的主要經驗和做法進行了歸納總結，并就我國如何創建超大韌性城市提出相關思路和建議。
#1超大城市：高度不確定世界中的風險高地
在當今全球化網絡時代，隨著人類經濟活動對生態系統的破壞、各類生產要素的全球化大流動、現代科技的日新月異，使得當今世界已經變成一個相互依存、瞬息萬變和錯綜復雜的巨型社會體系，自然災害(干旱、高溫、嚴寒、颶風、洪水、海平面上升等)、傳染病、生物威脅、隱私泄露、社會不平等、社會騷亂等各種傳統和非傳統安全風險，以超級互聯、連鎖放大的形式給全球每個國家和城市帶來共同的巨大威脅。具有稀有性、極大沖擊性的許多“黑天鵝”事件將在不可預知的情況下發生，進一步加劇了社會的風險程度。在全球范圍內，超大城市(城區人口超過1000萬)容納了5億人口，即全球人口的6.8%，預計到2030年這一比例將上升至8.7%。這些超大城市大多位于沿海、沿河、沿江等近水地帶，更容易受到颶風、洪水、地震、海平面上升等自然災害的影響。同時，超大城市通過鋪設大量基礎設施(道路、建筑、管道、電線等)、改變土壤性質、產生熱島效應等，對當地生態環境和小氣候環境帶來顯著影響，強化了超大城市沿海居住區的風險程度。再加上超大城市的大規模社會流動性、高度開放性、高度異質性，更容易引發傳染病擴散等流動性風險以及因不同群體利益沖突的社會騷亂、恐怖襲擊等人為災難。所以，在充滿不確定性的風險世界中，超大城市是一個極具脆弱性的風險高地和危機前沿，面臨更大的災害壓力和應急管理需求。超大城市既是經濟發展的重鎮，也應是韌性城市建設的中堅力量。
#2韌性城市：與復雜性風險共生的城市智慧
“韌性”是一個最早起源于工程材料學的概念，表示物理系統受擾動脅迫后保持穩定力的能力。從20世紀60年代以來，這一概念逐漸延伸到生態和城市領域，產生了大量“韌性城市”“城市韌性”的研究成果，但國內外研究對韌性城市的定義，依然沒有規范、統一的界定，如美國洛克菲勒基金會認為：“城市韌性是一個城市內個人、社區、機構、行業及其所組成的系統，無論是經歷突變性擾動還是緩慢性壓力所具備的生存、適應和發展能力”；國內部分學者認為，韌性城市是指城市即便經歷災害沖擊也能快速重組和恢復生活與生產，它具有反思力、隨機應變力、穩健性、冗余性、靈活性和包容性等特點，主要由結構韌性(技術韌性、經濟韌性、社會韌性和政府韌性)、過程韌性(維持、恢復、轉型3個階段)和系統韌性(感知、運算、執行、反饋)3部分結構組成。
筆者以為，在人類風險社會下，超大城市更具復雜性、脆弱性和不確定性，無法保持絕對安全的目標，韌性城市實際上是城市與風險共存的一種智慧和能力，從“生命有機體”“巨型復雜系統”特點出發，通過城市建筑、生命線系統等“硬實力”和有效制度、公平政策、精神文化、合作治理等“軟實力”建設，盡可能縮短災害發生時城市功能中斷的時間，盡可能降低生命與財產損失，盡可能增強應對下次災難的能力，從而全面提高城市對各類災害的免疫力、適應力(災前)、抵御力、吸收力(災中)和恢復力(災后)，確保城市走向更安全的持續繁榮之路。韌性城市建設是一個多主體、多領域、多環節、多路徑、多階段的復雜體系，需要采取基礎設施、經濟、政治、社會、文化、技術等綜合策略，久久為功，不斷增強韌性水平。超大城市作為災害風險的高發地，率先建設韌性城市，具有特殊重要的價值和作用。
#3紐約超大城市韌性發展的主要風險
紐約是一個地處沿海(港口城市)的國際大都市，是美國人口最多的城市，也是充滿活力的最大都會區，其面臨的風險主要體現在4個方面：
3.1 氣候變化引發的自然災害風險
紐約是一個毗鄰海洋、海灣的港口城市，海岸線大約832km，地勢較低，很容易受到沿海風暴、侵蝕和不同類型洪水的影響，2012年10月29日的桑迪颶風，襲擊了紐約整個城區，由于缺乏應有的充分準備，城市遭受了建筑大面積破壞、電力中斷、公用事業服務中斷和大規模洪水，造成近800座建筑被摧毀、200萬用戶斷電、8.4萬用戶失去天然氣服務以及97人喪生，數千人流離失所，造成了190億美元的經濟損失。目前，約有40萬紐約居民和7.2萬幢建筑以及大部分基礎設施都位于100年一遇的洪水區域內(表1)，海平面上升是其最大風險之一，根據紐約氣候變化專門委員會2015年數據，紐約市海平面在過去100年內上升了一英尺(約0.3m)，目前以全球平均速率的兩倍持續上升，到2050年，海平面預計會上升8～30英寸(約0.2～0.8m)，到本世紀末，預計會上升15至75英寸(約0.4～1.9m)。
表1 紐約受到每年發生的概率為1%的洪泛區影響的人和事物數量
3.2 高密度人口帶來的社會服務設施風險
對紐約市而言，高密度的人口是其誘導風險發生的重要因素之一。2012-2020年的人口數據表明，過去10年間，紐約每年增加約2萬～8萬人，人口增加了60多萬(圖1)，超過了美國其他任何一座城市，2021人口達到了880萬，占紐約州總人口的43%，也是美國人口最密集的城市，其人口密度達到10890人/km2。龐大的人口規模對資源供應和城市公共服務設施帶來巨大挑戰。一方面，對能源、電信、交通、供水和廢水處理等生命線系統造成超負荷運轉的風險，紐約下水道有85年歷史，給水管有70年歷史，而電網投入運營的時間甚至可以追溯到20世紀20年代，交通基礎設施在性能和容量上的問題層出不窮，地鐵系統面臨著服務水平低和擁擠的問題。任何中斷這些關鍵系統運行的事件——包括對關鍵維護的疏忽——都會使該地區處于危險之中。另一方面，持續增加的人口對教育、醫療、健康等服務帶來巨大壓力，面臨著發生流行病爆發的風險。與此同時，紐約市大約有100萬幢建筑，規模巨大，許多老建筑面臨著大風、高溫、嚴冬、地震和洪水等災害的更大風險。
圖1 紐約近十年人口增長情況
3.3 異質性、不平等帶來的社會公共安全風險
對一個國際化大都市來說，人口多元化和文化多樣化，在容易激活城市創新力的同時，往往會因為高度的異質性而帶來新的文化沖突、族群矛盾和各種不平等問題，這極易引發社會兩極分化、種族隔離、社會騷亂等公共安全風險。紐約市是一個人口結構復雜的國際大都市，其種族構成為白人占42.73%;黑人或非裔美國人占24.31%;其他種族占14.75%;亞裔占14.09%;兩個或兩個以上種族占3.63%;印第安人占0.43%;夏威夷本地人或太平洋島民占0.06%。同時，還有大量的老年人、殘疾人、慢性疾病患者、被社會排斥者、貧困者、英語能力有限者等弱勢群體，這些人群更具有脆弱性。2014年“占領華爾街”事件充分暴露了紐約多元社會和不平等面臨的安全風險。
3.4 新一代信息和數字技術引發的網絡安全風險
互聯網改善了溝通、創新和獲取信息的能力，但其很大程度上的開放和不受監管的性質，意味著市政部門、企業和居民更容易受到網絡安全威脅和事件的危害，通常包括來自內外部的有組織網絡犯罪、隱私泄露、網絡間諜、網絡攻擊等。紐約市越來越多的人通過智能手機和移動設備來管理他們的日常生活，這使得他們特別容易受到惡意網絡活動的攻擊。據統計，僅2017年美國就發生了53308次網絡攻擊事件。城市生活的各個方面，包括從供水和供電，到交通、生命安全和應急響應，都深深依賴技術網絡，城市社會環境、建設環境、自然環境、未來環境都會面臨巨大的風險威脅。
#4紐約建設韌性城市的主要舉措與經驗
韌性城市建設是一項系統工程，對紐約而言，2012年的桑迪颶風災難，充分暴露了城市在沿海風暴和海平面上升面前的極度脆弱性，直接引發了政府和民眾的強烈反應，迫使紐約市應急管理部門從全風險綜合防范的視野出發，結合實際，以防范最有可能發生的氣候災害、流行病擴散、社會排斥、網絡安全等重點風險入手，采取城市規劃、組織建設、項目實施、制度創新、政策創新等諸多舉措，增強城市對各類潛在風險的抵御力、適應力和恢復力。總體而言，其韌性城市建設的經驗主要包括如下6方面。
4.1 設立協同推動城市韌性發展的權威職能機構
從頂層設計出發，針對重大風險，設立專職機構，制定統一行動方案和政策框架，成為紐約韌性發展的第一策略。早在2009年，紐約設立了“紐約市氣候變化專門委員會”(New York City Panel on Climate Change，NPCC)，是一個由20名成員(他們擁有廣泛的學科專業知識，包括氣候科學、人口統計學、工程學、地理學、脆弱性分析、全球變化、建筑和城市規劃等，由5名共同主席領導)組成的獨立咨詢機構，其任務是綜合有關氣候變化的科學信息，為未來氣候變化及其潛在影響向市政府提供權威、可操作的科學信息和韌性決策建議，以防止氣溫上升、洪水增加和其他災害。桑迪颶風以后，紐約市應急管理局還增設了一些促進韌性發展的專門機構，主要包括：一是，2014年3月成立的“紐約市長恢復與韌性辦公室”(Mayor’s Office of Recovery and Resilience，ORR)，該組織在監督《更強大、更有韌性的紐約2013版》執行的基礎上，重點加強城市機構之間韌性政策、規劃的協調，確保紐約市的社區、經濟和公共服務能夠承受氣候變化和21世紀其他威脅的影響，讓城市變得更強大。二是，2014年5月成立的“紐約市長氣候韌性辦公室”(Mayor’s Office of Climate Resiliency，MOCR)，由城市規劃師、建筑師、工程師、律師和政策專家團隊組成，主要承擔氣候科學分析、創新政策與解決方案、制定項目、能力建設(領導跨部門合作等)等核心職能，統領全市韌性發展的所有力量，推進建設一個更具彈性、公平和充滿活力的未來韌性城市的戰略愿景。
4.2 制定具有韌性價值導向的城市總體戰略規劃
規劃是城市治理的重要工具，也是促進紐約城市韌性建設的主要抓手。在桑迪颶風后的2013年，紐約市政府制定了題為《一個更強大、更有韌性的紐約》的總體規劃，該規劃在充分吸取經驗教訓的基礎上，提出了“擁抱海岸線”“必須雄心勃勃地規劃”“將使紐約成為一個更強大、更有韌性的城市”的韌性原則，設計了投資近200億美元的250多項倡議，采取舉措將進一步保護海岸線，防止風暴和海平面上升，加強紐約人居住和工作的建筑物，以及所有支持城市生活的重要系統，包括能源網、交通系統、公園、電信網絡、醫療保健系統、水和食品供應等。2014年，紐約發布《一座城市，一起重建》報告，政府、社區和民眾協同努力，制定了“紐約市災害緩解計劃”。2015年，紐約市政府又制定頒布《一個紐約2050：建立一個強大且公平的城市》總體規劃，其中專設一章“韌性城市”，圍繞鄰里社區、建筑物、基礎設施、海灘防御等領域，制定了韌性實施項目和評價指標，旨在讓紐約能夠承受氣候變化、自然災害、人為災害等帶來的威脅挑戰，旨在確保紐約保持韌性城市發展的世界領導地位。目前，這一戰略規劃是統領紐約多個政府部門和利益相關者共同推動韌性城市建設的愿景方案、路線圖和行動指南。
4.3 對城市建筑、重要基礎設施網絡進行戰略改造從而提升設施韌性
基礎設施韌性是指交通、能源、燃氣、電力等基礎設施系統對災害的應對能力和災后的恢復能力，也指災害發生時基礎設施系統抵御災害、吸收損失并及時恢復至正常運行狀態的能力。一個強大的韌性城市，基礎設施韌性或建筑韌性是前提和基礎。桑迪颶風后，紐約加大對建筑、基礎設施改造升級的投資力度，以改善城市硬件設施對未來災害的應對能力，保持更加強大的狀態。一方面，政府結合“重建家園”計劃，及時修正建筑法、建筑設計規范和施工守則，制定新的建筑韌性設計指南，對全市5個行政區的老建筑進行加固系統、抬高房屋、置換空間、異地搬遷等多方式改造，提高新建建筑的防洪標準和防風韌性，以抵御未來極端天氣事件和其他災害的影響。另一方面，升級設施系統、加強城市排水設施、污水處理設施、堅固路面，完善應對暴雨的綠色基礎設施等，全面提升基礎設施的抗風險能力。與此同時，將城市基礎設施改造升級與區域發展緊密結合，推行韌性水岸公園項目、東海岸帶韌性項目(East Side Coastal Resiliency，ESCR)等，既強化海岸線的物理設施建設，加大投資改善地下內部排水系統，提高排水系統能力，以保護海岸免受未來的風暴潮和洪水侵襲，又注重當地的社會韌性(打造韌性社區)、經濟韌性建設，改善濱水開放空間和可達性，從而增強韌性項目的綜合經濟社會效應。
4.4 實施海岸洪水韌性分區規劃
紐約作為沿海城市，突出強調濱水區的防御功能，成為城市防范自然災害風險的主要路徑。根據災害發生的規律和特點，針對洪水泛濫平原社區(年度洪水概率1%和0.2%的區域)，2021年5月12日，紐約市議會通過了《海岸洪水韌性分區文本修正案》，在濱水區推行“海岸洪水韌性分區規劃”，對沿海地區新建建筑標準、緊急狀態恢復程序等做出了非常全面而具體的規定。該規劃方案允許房主、企業主、建筑師和其他人設計有彈性的建筑，允許按照預防標準建造新的建筑物；沒有達到聯邦應急管理局標準的建筑，進行彈性改造，更好抵御洪水風險，降低洪水保險成本；設計彈性開放空間，增設避難場所數量，保護和支持公眾進入濱水場地；采取更加靈活性的建筑設計，減少養老院等設施布局，幫助紐約居民提高對風暴和新冠肺炎疫情危機等其他災難的抵御能力、恢復能力。
4.5 選擇實施韌性社區規劃和行動計劃
針對桑迪颶風帶給不同類型社區受災程度的差異，根據不同社區特點，實施特定策略，成為紐約應對災難、提高韌性的主要抓手。2013年，在美國住房和城市發展部(HUD)社區發展災后重建基金資助下，紐約在參照公眾參與社區重建計劃的基礎上，選擇沿海洪水影響區域的一些特殊社區(韌性分區規劃無法解決風險問題的11個典型社區，分布在全市5個行政區當中)，地方發起倡議并制定更具針對性的社區韌性規劃。通過采取制定分區戰略、優化土地利用結構、增加基礎設施投資、提供混合收入的住房和配套服務、限制建筑高度和改善公共空間、培育社會資本、開展公共安全教育項目等特定韌性策略，支持洪泛區社區的活力和韌性，并為未來的風暴和其他災難做好準備，從而提升特殊社區的韌性程度。每一項規劃都考慮到每個社區的獨特特征、具體問題和機遇，但都接受減少洪水威脅、降低脆弱性、增強適應性、增強社區活力、提高社區韌性等共同目標的指導。
4.6 整合性實施網絡風險防范及韌性計劃
黑客攻擊、數據安全、隱私泄露等網絡風險將個人、政府和企業利益置于危險之中，如何以一種集中、協調、全市范圍的方法來減輕網絡安全威脅帶來的風險，提高網絡韌性，也是紐約建設韌性城市的重要思路和策略。為此，2017年紐約市對其市政網絡安全當局進行重組，成立紐約市網絡司令部(NYC3)，并依市長行政命令授權紐約市網絡司令部領導紐約市100多個機構和辦公室的網絡防御工作，以預防、檢測、響應網絡威脅并從中恢復。NYC3通過使用最新技術、建立公私合作伙伴關系以及為紐約市員工進行培訓和威脅模擬，幫助他們預防和檢測威脅以及采取其他措施來提高系統安全性；在所有紐約市擁有的系統中部署域名系統(DNS)保護，保護紐約市的基礎設施和關鍵系統免受惡意攻擊。通過創建NYC3，紐約市建立了類似于紐約市警察、消防、衛生和交通組織的現代網絡安全行動，作為平等的合作伙伴，確保人們的安全和信息安全。
#5對我國建設超大韌性城市的啟示
在我國，新冠肺炎疫情給城市安全和治理能力帶來巨大考驗，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》首次提出建設“韌性城市”，這也是北京、上海等一批超大城市的共同戰略選擇。2021年夏天發生在鄭州的特大洪水災害，更凸顯了加快韌性城市建設步伐的緊迫性和重要性。但綜觀全國各大城市的韌性建設實踐發現，各城市還尚未形成韌性城市建設的組織體系、規劃目標、項目設計和行動計劃，更缺乏總體性、整體性的政策行動。鑒于這種情況，紐約的韌性城市建設經驗，對我們有一定的啟示性借鑒作用。具體而言，我國超大韌性城市建設應該從以下5個方面加以推進。
5.1 組織創新：推動韌性城市建設制度化整體化
紐約的經驗表明，在城市政府層面，設立專門主管韌性城市建設的專業職能部門，設置專門崗位或官職，從總體性、整體性、系統性的高度出發，統一領導、統籌安排韌性城市建設的規劃、項目與政策，是韌性城市建設的重要基礎和前提。為此，建議國內各大城市在韌性城市建設進程中，首先要加強韌性城市建設的領導體制創新，通過設立“城市韌性建設委員會”“城市氣候變化應對小組”“韌性城市市長辦公室”等類似的機構和部門，甚至設立“韌性城市首席官或氣候變化首席官”之類的專職崗位，依法明確其對整個城市開展韌性建設的統一領導、組織協調、資金分配、項目設計、監督檢查、政策執行等多種功能，協調多個部門統一行動，整合跨部門資源，保障韌性城市建設的制度化、常態化、整體化以及政策的連續性，確保多個系統韌性的相互耦合與效能最大化，進而促進城市整體韌性程度。
5.2 規劃引領：編制全面體現韌性理念的總體規劃和專項規劃方案
截至目前，國內一些城市雖然在總體規劃中提出了建設“韌性城市”的設想，還沒有任何一座城市編制出臺過有關“韌性城市”的主題專業規劃方案。具體規劃方案以及韌性目標和行動計劃的缺失，延緩了韌性城市建設的進程，降低了建設的效能。因此，借鑒紐約的經驗，在積極開展城市綜合防災減災規劃，且將氣候變化的潛在影響、災難預防適應重建和韌性理念貫穿在城市所有規劃編制中的基礎上，要從城市整體韌性、系統韌性的高度出發，政府多個有關部門(城市建設、規劃管理、水務、綠化、交通、氣象、應急等)、市場企業、社區居民等多主體共同參與，編制類似《城市氣候變化適應性行動計劃》《韌性城市建設導則》《城市韌性發展總體規劃》等專門性規劃方案，整合資源、設定目標、設計項目、明確重點、劃分責任，引領城市復雜系統不斷提高整體韌性程度，穩步提升城市應對不確定性風險的能力和水平。特別要針對不同類型的不確定性災難風險，城市規劃要強調因地制宜原則，根據“災難或風險地圖”，實施“災害分區規劃”，提高應對特定風險災難的針對性和有效性。
5.3 金融創新：形成面向基礎設施的預防性災難金融投資支持體系
在韌性城市的建設中，城市硬件設施強有力的抵抗力，是檢驗城市韌性程度的第一標準，也是第一防線。如果一個城市的防洪堤壩、排水系統、地下管網等足夠韌性，應該能夠有效防范特大暴雨、洪水等氣候威脅，不至于造成“城市看海”的嚴重內澇災害。對此，城市的金融資金投向，就發揮著至關重要的作用。在實踐中，由于災難的不確定性以及預防設施投資大、周期長，一些城市往往不愿意投資或投資力度非常有限，造成災難防范設施的歷史欠賬很大，結果在大災大難面前，城市不堪一擊，付出沉重的代價。全球城市的實踐也表明，在災難管理中，對災前評估、災難預防、災難準備等“災難前”的金融投資僅占5%，而95%投資主要被用于災后重建中。為此，建議國內各大城市政府，高度重視韌性城市建設中的金融政策導向，要加大對城市生命線系統、基礎設施、老舊小區、地下管網、避難場所、應急物資儲備、動態感知平臺、災難宣傳教育、人類健康設施等“災前”軟硬設施的投資力度，建立健全政府公共財政、保險、信托、基金、社會等多元化的韌性建設投資體系，為提高城市面對各類不確定性“黑天鵝”災難的抵抗力、適應力、恢復力，提供有力的金融保障，打下堅實的韌性基礎。
5.4 能源供給創新：全面推行城市能源供給和空間的分布式設計
在諸多不確定性災難的應對中，城市的水、氣、煤、電、網絡等能源系統的供給韌性，對城市功能的正常運轉和快速恢復，具有至關重要的作用。一般而言，對超大規模城市而言，組團式、去中心化的城市空間結構和能源供給格局，將顯著提升城市的韌性程度，每個片區的供水、供電、水處理系統、通訊、醫療等供給系統保持相互獨立，一旦某個片區發生重大災難事故導致供給中斷時，既不會造成其他片區功能的損傷，還可以讓正常片區功能給受災區進行及時的補給，快速恢復城市功能。因此，建議我國特大或超大城市在韌性城市建設中，重點針對城市能源(包括網絡通訊)供給系統，結合城市空間結構調整，開展多中心化的“組團式”規劃設計和改造，不同組團各自擁有相對獨立的能源供給體系，以提高城市應對災難的韌性程度。實際上，這一規劃思路可以結合城市“新城”建設同步進行，把新城打造成組團式、多中心的韌性城市新載體和新典范。
5.5 社區導向：打造以社區生活共同體為主體的基層社區韌性框架
基層不牢，地動山搖。針對災害風險防范和應急管理，軟硬并舉，打造高韌性社區，是超大城市建設安全韌性城市的重要依托，也是紐約的主要經驗之一。當前，我國超大城市社區韌性建設普遍面臨應急物資儲備不足、綜合性服務設施缺乏、多部門協同體制不順、人力隊伍有限、應急信息共享平臺缺乏、社區居民參與有限等問題，在一定程度上影響著城市的整體韌性程度。此次新冠肺炎疫情中暴露的社區治理缺陷，充分體現了這一點。為此，建議超大城市要更加突出基層社區在韌性城市建設中的特殊作用，按照社區生活共同體理念，以人為本，積極編制專門的社區韌性發展規劃，建立健全應急信息共享平臺和多部門協同行動機制，合理設定“城市安全健康單元”，配齊救災儲備中心、避難場所、應急逃生通道等應急基礎設施體系和社區生活圈等綜合性公共服務設施體系，培訓社區安全應急人員隊伍，幫助提高駐區企業、單位、家庭、園區、城市綜合體等的安全應急能力，為未來真正碰到重特大災難后實現快速響應和恢復重建打下堅實的社區韌性基礎。
#6結論
“韌性”是一個多科學共同研究的古老議題。20世紀70年代以來，城市韌性研究已經在西方學術界興起，2020年新冠肺炎疫情爆發和2021年日漸增多的極端天氣，使得韌性城市研究成為近年來國內外再次關注的一個熱門話題。加快推動韌性城市建設，也首次成為我國中央政府和各地方政府治國理政的重要內容之一，韌性城市開始進入了起步和探索發展的新階段。不論從地理區位上看，還是從城市規模和經濟結構上看，在當今風險社會中，超大城市面臨著更大的安全風險與挑戰，韌性建設更具緊迫性。美國紐約自承受2012年桑迪颶風災難以來，紐約政府從組織體制創新、規劃策略創新、硬件設施更新、基層社區建設、網絡設施應對等領域出發，加速推動韌性城市建設步伐，積累了許多務實性的建設經驗，在全球范圍內也具有一定的引領性，這值得我國超大城市學習借鑒。但需要指出的是，我國超大城市韌性建設中，對西方的做法不能生搬硬套，要緊密結合城市自身特點，從國情和市情出發，發揮中國特色社會主義制度的優越性，尤其是要總結鞏固疫情防控取得的有益經驗，補短板，拉長板，努力從組織體制重建、城市規劃設計、韌性投資融資、能源供給布局調整、社區韌性建設等方面出發，形成一整套管用、務實、高效的韌性政策體系和行動方案，確保城市在各種不確定性風險災難面前保持足夠的抵御力、適應力和恢復力，在危機應對中不斷走向更強大、更安全、更繁榮。
轉自公眾號“ 上海城市研究”
隨著全球城市化快速發展，擁有人口規模1000萬以上的超大城市數量不斷增多，成為帶動世界經濟增長的戰略空間單元。但與此同時，包括熱帶風暴、地震、洪水、海平面上升、重大傳染病等各種災害風險，對超大城市安全帶來巨大威脅，如1995年的阪神大地震造成6000多人死亡；2020年新冠肺炎疫情造成全球超大城市經濟停擺、社會撕裂。因此，進一步強調韌性理念，加快推進韌性城市建設步伐，增強城市對各類災害的預防、適應能力，成為全球超大城市的一項共同議題。我國黨的十九屆五中全會通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》首次提出了建設“韌性城市”的新目標。積極借鑒國際城市經驗，做好韌性城市建設的頂層設計與戰略規劃，是貫徹新發展理念、推動高質量發展、重塑新發展格局的一項重大戰略任務。美國紐約作為自然災害頻發的沿海超大城市，自2012年承受桑迪颶風巨大破壞以來，開始全面啟動韌性城市建設，積累了十分豐富的經驗，值得我們學習借鑒。本文在界定韌性城市內涵的基礎上，重點對紐約市政府建設韌性城市的主要經驗和做法進行了歸納總結，并就我國如何創建超大韌性城市提出相關思路和建議。
#1超大城市：高度不確定世界中的風險高地
在當今全球化網絡時代，隨著人類經濟活動對生態系統的破壞、各類生產要素的全球化大流動、現代科技的日新月異，使得當今世界已經變成一個相互依存、瞬息萬變和錯綜復雜的巨型社會體系，自然災害(干旱、高溫、嚴寒、颶風、洪水、海平面上升等)、傳染病、生物威脅、隱私泄露、社會不平等、社會騷亂等各種傳統和非傳統安全風險，以超級互聯、連鎖放大的形式給全球每個國家和城市帶來共同的巨大威脅。具有稀有性、極大沖擊性的許多“黑天鵝”事件將在不可預知的情況下發生，進一步加劇了社會的風險程度。在全球范圍內，超大城市(城區人口超過1000萬)容納了5億人口，即全球人口的6.8%，預計到2030年這一比例將上升至8.7%。這些超大城市大多位于沿海、沿河、沿江等近水地帶，更容易受到颶風、洪水、地震、海平面上升等自然災害的影響。同時，超大城市通過鋪設大量基礎設施(道路、建筑、管道、電線等)、改變土壤性質、產生熱島效應等，對當地生態環境和小氣候環境帶來顯著影響，強化了超大城市沿海居住區的風險程度。再加上超大城市的大規模社會流動性、高度開放性、高度異質性，更容易引發傳染病擴散等流動性風險以及因不同群體利益沖突的社會騷亂、恐怖襲擊等人為災難。所以，在充滿不確定性的風險世界中，超大城市是一個極具脆弱性的風險高地和危機前沿，面臨更大的災害壓力和應急管理需求。超大城市既是經濟發展的重鎮，也應是韌性城市建設的中堅力量。
#2韌性城市：與復雜性風險共生的城市智慧
“韌性”是一個最早起源于工程材料學的概念，表示物理系統受擾動脅迫后保持穩定力的能力。從20世紀60年代以來，這一概念逐漸延伸到生態和城市領域，產生了大量“韌性城市”“城市韌性”的研究成果，但國內外研究對韌性城市的定義，依然沒有規范、統一的界定，如美國洛克菲勒基金會認為：“城市韌性是一個城市內個人、社區、機構、行業及其所組成的系統，無論是經歷突變性擾動還是緩慢性壓力所具備的生存、適應和發展能力”；國內部分學者認為，韌性城市是指城市即便經歷災害沖擊也能快速重組和恢復生活與生產，它具有反思力、隨機應變力、穩健性、冗余性、靈活性和包容性等特點，主要由結構韌性(技術韌性、經濟韌性、社會韌性和政府韌性)、過程韌性(維持、恢復、轉型3個階段)和系統韌性(感知、運算、執行、反饋)3部分結構組成。
筆者以為，在人類風險社會下，超大城市更具復雜性、脆弱性和不確定性，無法保持絕對安全的目標，韌性城市實際上是城市與風險共存的一種智慧和能力，從“生命有機體”“巨型復雜系統”特點出發，通過城市建筑、生命線系統等“硬實力”和有效制度、公平政策、精神文化、合作治理等“軟實力”建設，盡可能縮短災害發生時城市功能中斷的時間，盡可能降低生命與財產損失，盡可能增強應對下次災難的能力，從而全面提高城市對各類災害的免疫力、適應力(災前)、抵御力、吸收力(災中)和恢復力(災后)，確保城市走向更安全的持續繁榮之路。韌性城市建設是一個多主體、多領域、多環節、多路徑、多階段的復雜體系，需要采取基礎設施、經濟、政治、社會、文化、技術等綜合策略，久久為功，不斷增強韌性水平。超大城市作為災害風險的高發地，率先建設韌性城市，具有特殊重要的價值和作用。
#3紐約超大城市韌性發展的主要風險
紐約是一個地處沿海(港口城市)的國際大都市，是美國人口最多的城市，也是充滿活力的最大都會區，其面臨的風險主要體現在4個方面：
3.1 氣候變化引發的自然災害風險
紐約是一個毗鄰海洋、海灣的港口城市，海岸線大約832km，地勢較低，很容易受到沿海風暴、侵蝕和不同類型洪水的影響，2012年10月29日的桑迪颶風，襲擊了紐約整個城區，由于缺乏應有的充分準備，城市遭受了建筑大面積破壞、電力中斷、公用事業服務中斷和大規模洪水，造成近800座建筑被摧毀、200萬用戶斷電、8.4萬用戶失去天然氣服務以及97人喪生，數千人流離失所，造成了190億美元的經濟損失。目前，約有40萬紐約居民和7.2萬幢建筑以及大部分基礎設施都位于100年一遇的洪水區域內(表1)，海平面上升是其最大風險之一，根據紐約氣候變化專門委員會2015年數據，紐約市海平面在過去100年內上升了一英尺(約0.3m)，目前以全球平均速率的兩倍持續上升，到2050年，海平面預計會上升8～30英寸(約0.2～0.8m)，到本世紀末，預計會上升15至75英寸(約0.4～1.9m)。
表1 紐約受到每年發生的概率為1%的洪泛區影響的人和事物數量
3.2 高密度人口帶來的社會服務設施風險
對紐約市而言，高密度的人口是其誘導風險發生的重要因素之一。2012-2020年的人口數據表明，過去10年間，紐約每年增加約2萬～8萬人，人口增加了60多萬(圖1)，超過了美國其他任何一座城市，2021人口達到了880萬，占紐約州總人口的43%，也是美國人口最密集的城市，其人口密度達到10890人/km2。龐大的人口規模對資源供應和城市公共服務設施帶來巨大挑戰。一方面，對能源、電信、交通、供水和廢水處理等生命線系統造成超負荷運轉的風險，紐約下水道有85年歷史，給水管有70年歷史，而電網投入運營的時間甚至可以追溯到20世紀20年代，交通基礎設施在性能和容量上的問題層出不窮，地鐵系統面臨著服務水平低和擁擠的問題。任何中斷這些關鍵系統運行的事件——包括對關鍵維護的疏忽——都會使該地區處于危險之中。另一方面，持續增加的人口對教育、醫療、健康等服務帶來巨大壓力，面臨著發生流行病爆發的風險。與此同時，紐約市大約有100萬幢建筑，規模巨大，許多老建筑面臨著大風、高溫、嚴冬、地震和洪水等災害的更大風險。
圖1 紐約近十年人口增長情況
3.3 異質性、不平等帶來的社會公共安全風險
對一個國際化大都市來說，人口多元化和文化多樣化，在容易激活城市創新力的同時，往往會因為高度的異質性而帶來新的文化沖突、族群矛盾和各種不平等問題，這極易引發社會兩極分化、種族隔離、社會騷亂等公共安全風險。紐約市是一個人口結構復雜的國際大都市，其種族構成為白人占42.73%;黑人或非裔美國人占24.31%;其他種族占14.75%;亞裔占14.09%;兩個或兩個以上種族占3.63%;印第安人占0.43%;夏威夷本地人或太平洋島民占0.06%。同時，還有大量的老年人、殘疾人、慢性疾病患者、被社會排斥者、貧困者、英語能力有限者等弱勢群體，這些人群更具有脆弱性。2014年“占領華爾街”事件充分暴露了紐約多元社會和不平等面臨的安全風險。
3.4 新一代信息和數字技術引發的網絡安全風險
互聯網改善了溝通、創新和獲取信息的能力，但其很大程度上的開放和不受監管的性質，意味著市政部門、企業和居民更容易受到網絡安全威脅和事件的危害，通常包括來自內外部的有組織網絡犯罪、隱私泄露、網絡間諜、網絡攻擊等。紐約市越來越多的人通過智能手機和移動設備來管理他們的日常生活，這使得他們特別容易受到惡意網絡活動的攻擊。據統計，僅2017年美國就發生了53308次網絡攻擊事件。城市生活的各個方面，包括從供水和供電，到交通、生命安全和應急響應，都深深依賴技術網絡，城市社會環境、建設環境、自然環境、未來環境都會面臨巨大的風險威脅。
#4紐約建設韌性城市的主要舉措與經驗
韌性城市建設是一項系統工程，對紐約而言，2012年的桑迪颶風災難，充分暴露了城市在沿海風暴和海平面上升面前的極度脆弱性，直接引發了政府和民眾的強烈反應，迫使紐約市應急管理部門從全風險綜合防范的視野出發，結合實際，以防范最有可能發生的氣候災害、流行病擴散、社會排斥、網絡安全等重點風險入手，采取城市規劃、組織建設、項目實施、制度創新、政策創新等諸多舉措，增強城市對各類潛在風險的抵御力、適應力和恢復力。總體而言，其韌性城市建設的經驗主要包括如下6方面。
4.1 設立協同推動城市韌性發展的權威職能機構
從頂層設計出發，針對重大風險，設立專職機構，制定統一行動方案和政策框架，成為紐約韌性發展的第一策略。早在2009年，紐約設立了“紐約市氣候變化專門委員會”(New York City Panel on Climate Change，NPCC)，是一個由20名成員(他們擁有廣泛的學科專業知識，包括氣候科學、人口統計學、工程學、地理學、脆弱性分析、全球變化、建筑和城市規劃等，由5名共同主席領導)組成的獨立咨詢機構，其任務是綜合有關氣候變化的科學信息，為未來氣候變化及其潛在影響向市政府提供權威、可操作的科學信息和韌性決策建議，以防止氣溫上升、洪水增加和其他災害。桑迪颶風以后，紐約市應急管理局還增設了一些促進韌性發展的專門機構，主要包括：一是，2014年3月成立的“紐約市長恢復與韌性辦公室”(Mayor’s Office of Recovery and Resilience，ORR)，該組織在監督《更強大、更有韌性的紐約2013版》執行的基礎上，重點加強城市機構之間韌性政策、規劃的協調，確保紐約市的社區、經濟和公共服務能夠承受氣候變化和21世紀其他威脅的影響，讓城市變得更強大。二是，2014年5月成立的“紐約市長氣候韌性辦公室”(Mayor’s Office of Climate Resiliency，MOCR)，由城市規劃師、建筑師、工程師、律師和政策專家團隊組成，主要承擔氣候科學分析、創新政策與解決方案、制定項目、能力建設(領導跨部門合作等)等核心職能，統領全市韌性發展的所有力量，推進建設一個更具彈性、公平和充滿活力的未來韌性城市的戰略愿景。
4.2 制定具有韌性價值導向的城市總體戰略規劃
規劃是城市治理的重要工具，也是促進紐約城市韌性建設的主要抓手。在桑迪颶風后的2013年，紐約市政府制定了題為《一個更強大、更有韌性的紐約》的總體規劃，該規劃在充分吸取經驗教訓的基礎上，提出了“擁抱海岸線”“必須雄心勃勃地規劃”“將使紐約成為一個更強大、更有韌性的城市”的韌性原則，設計了投資近200億美元的250多項倡議，采取舉措將進一步保護海岸線，防止風暴和海平面上升，加強紐約人居住和工作的建筑物，以及所有支持城市生活的重要系統，包括能源網、交通系統、公園、電信網絡、醫療保健系統、水和食品供應等。2014年，紐約發布《一座城市，一起重建》報告，政府、社區和民眾協同努力，制定了“紐約市災害緩解計劃”。2015年，紐約市政府又制定頒布《一個紐約2050：建立一個強大且公平的城市》總體規劃，其中專設一章“韌性城市”，圍繞鄰里社區、建筑物、基礎設施、海灘防御等領域，制定了韌性實施項目和評價指標，旨在讓紐約能夠承受氣候變化、自然災害、人為災害等帶來的威脅挑戰，旨在確保紐約保持韌性城市發展的世界領導地位。目前，這一戰略規劃是統領紐約多個政府部門和利益相關者共同推動韌性城市建設的愿景方案、路線圖和行動指南。
4.3 對城市建筑、重要基礎設施網絡進行戰略改造從而提升設施韌性
基礎設施韌性是指交通、能源、燃氣、電力等基礎設施系統對災害的應對能力和災后的恢復能力，也指災害發生時基礎設施系統抵御災害、吸收損失并及時恢復至正常運行狀態的能力。一個強大的韌性城市，基礎設施韌性或建筑韌性是前提和基礎。桑迪颶風后，紐約加大對建筑、基礎設施改造升級的投資力度，以改善城市硬件設施對未來災害的應對能力，保持更加強大的狀態。一方面，政府結合“重建家園”計劃，及時修正建筑法、建筑設計規范和施工守則，制定新的建筑韌性設計指南，對全市5個行政區的老建筑進行加固系統、抬高房屋、置換空間、異地搬遷等多方式改造，提高新建建筑的防洪標準和防風韌性，以抵御未來極端天氣事件和其他災害的影響。另一方面，升級設施系統、加強城市排水設施、污水處理設施、堅固路面，完善應對暴雨的綠色基礎設施等，全面提升基礎設施的抗風險能力。與此同時，將城市基礎設施改造升級與區域發展緊密結合，推行韌性水岸公園項目、東海岸帶韌性項目(East Side Coastal Resiliency，ESCR)等，既強化海岸線的物理設施建設，加大投資改善地下內部排水系統，提高排水系統能力，以保護海岸免受未來的風暴潮和洪水侵襲，又注重當地的社會韌性(打造韌性社區)、經濟韌性建設，改善濱水開放空間和可達性，從而增強韌性項目的綜合經濟社會效應。
4.4 實施海岸洪水韌性分區規劃
紐約作為沿海城市，突出強調濱水區的防御功能，成為城市防范自然災害風險的主要路徑。根據災害發生的規律和特點，針對洪水泛濫平原社區(年度洪水概率1%和0.2%的區域)，2021年5月12日，紐約市議會通過了《海岸洪水韌性分區文本修正案》，在濱水區推行“海岸洪水韌性分區規劃”，對沿海地區新建建筑標準、緊急狀態恢復程序等做出了非常全面而具體的規定。該規劃方案允許房主、企業主、建筑師和其他人設計有彈性的建筑，允許按照預防標準建造新的建筑物；沒有達到聯邦應急管理局標準的建筑，進行彈性改造，更好抵御洪水風險，降低洪水保險成本；設計彈性開放空間，增設避難場所數量，保護和支持公眾進入濱水場地；采取更加靈活性的建筑設計，減少養老院等設施布局，幫助紐約居民提高對風暴和新冠肺炎疫情危機等其他災難的抵御能力、恢復能力。
4.5 選擇實施韌性社區規劃和行動計劃
針對桑迪颶風帶給不同類型社區受災程度的差異，根據不同社區特點，實施特定策略，成為紐約應對災難、提高韌性的主要抓手。2013年，在美國住房和城市發展部(HUD)社區發展災后重建基金資助下，紐約在參照公眾參與社區重建計劃的基礎上，選擇沿海洪水影響區域的一些特殊社區(韌性分區規劃無法解決風險問題的11個典型社區，分布在全市5個行政區當中)，地方發起倡議并制定更具針對性的社區韌性規劃。通過采取制定分區戰略、優化土地利用結構、增加基礎設施投資、提供混合收入的住房和配套服務、限制建筑高度和改善公共空間、培育社會資本、開展公共安全教育項目等特定韌性策略，支持洪泛區社區的活力和韌性，并為未來的風暴和其他災難做好準備，從而提升特殊社區的韌性程度。每一項規劃都考慮到每個社區的獨特特征、具體問題和機遇，但都接受減少洪水威脅、降低脆弱性、增強適應性、增強社區活力、提高社區韌性等共同目標的指導。
4.6 整合性實施網絡風險防范及韌性計劃
黑客攻擊、數據安全、隱私泄露等網絡風險將個人、政府和企業利益置于危險之中，如何以一種集中、協調、全市范圍的方法來減輕網絡安全威脅帶來的風險，提高網絡韌性，也是紐約建設韌性城市的重要思路和策略。為此，2017年紐約市對其市政網絡安全當局進行重組，成立紐約市網絡司令部(NYC3)，并依市長行政命令授權紐約市網絡司令部領導紐約市100多個機構和辦公室的網絡防御工作，以預防、檢測、響應網絡威脅并從中恢復。NYC3通過使用最新技術、建立公私合作伙伴關系以及為紐約市員工進行培訓和威脅模擬，幫助他們預防和檢測威脅以及采取其他措施來提高系統安全性；在所有紐約市擁有的系統中部署域名系統(DNS)保護，保護紐約市的基礎設施和關鍵系統免受惡意攻擊。通過創建NYC3，紐約市建立了類似于紐約市警察、消防、衛生和交通組織的現代網絡安全行動，作為平等的合作伙伴，確保人們的安全和信息安全。
#5對我國建設超大韌性城市的啟示
在我國，新冠肺炎疫情給城市安全和治理能力帶來巨大考驗，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》首次提出建設“韌性城市”，這也是北京、上海等一批超大城市的共同戰略選擇。2021年夏天發生在鄭州的特大洪水災害，更凸顯了加快韌性城市建設步伐的緊迫性和重要性。但綜觀全國各大城市的韌性建設實踐發現，各城市還尚未形成韌性城市建設的組織體系、規劃目標、項目設計和行動計劃，更缺乏總體性、整體性的政策行動。鑒于這種情況，紐約的韌性城市建設經驗，對我們有一定的啟示性借鑒作用。具體而言，我國超大韌性城市建設應該從以下5個方面加以推進。
5.1 組織創新：推動韌性城市建設制度化整體化
紐約的經驗表明，在城市政府層面，設立專門主管韌性城市建設的專業職能部門，設置專門崗位或官職，從總體性、整體性、系統性的高度出發，統一領導、統籌安排韌性城市建設的規劃、項目與政策，是韌性城市建設的重要基礎和前提。為此，建議國內各大城市在韌性城市建設進程中，首先要加強韌性城市建設的領導體制創新，通過設立“城市韌性建設委員會”“城市氣候變化應對小組”“韌性城市市長辦公室”等類似的機構和部門，甚至設立“韌性城市首席官或氣候變化首席官”之類的專職崗位，依法明確其對整個城市開展韌性建設的統一領導、組織協調、資金分配、項目設計、監督檢查、政策執行等多種功能，協調多個部門統一行動，整合跨部門資源，保障韌性城市建設的制度化、常態化、整體化以及政策的連續性，確保多個系統韌性的相互耦合與效能最大化，進而促進城市整體韌性程度。
5.2 規劃引領：編制全面體現韌性理念的總體規劃和專項規劃方案
截至目前，國內一些城市雖然在總體規劃中提出了建設“韌性城市”的設想，還沒有任何一座城市編制出臺過有關“韌性城市”的主題專業規劃方案。具體規劃方案以及韌性目標和行動計劃的缺失，延緩了韌性城市建設的進程，降低了建設的效能。因此，借鑒紐約的經驗，在積極開展城市綜合防災減災規劃，且將氣候變化的潛在影響、災難預防適應重建和韌性理念貫穿在城市所有規劃編制中的基礎上，要從城市整體韌性、系統韌性的高度出發，政府多個有關部門(城市建設、規劃管理、水務、綠化、交通、氣象、應急等)、市場企業、社區居民等多主體共同參與，編制類似《城市氣候變化適應性行動計劃》《韌性城市建設導則》《城市韌性發展總體規劃》等專門性規劃方案，整合資源、設定目標、設計項目、明確重點、劃分責任，引領城市復雜系統不斷提高整體韌性程度，穩步提升城市應對不確定性風險的能力和水平。特別要針對不同類型的不確定性災難風險，城市規劃要強調因地制宜原則，根據“災難或風險地圖”，實施“災害分區規劃”，提高應對特定風險災難的針對性和有效性。
5.3 金融創新：形成面向基礎設施的預防性災難金融投資支持體系
在韌性城市的建設中，城市硬件設施強有力的抵抗力，是檢驗城市韌性程度的第一標準，也是第一防線。如果一個城市的防洪堤壩、排水系統、地下管網等足夠韌性，應該能夠有效防范特大暴雨、洪水等氣候威脅，不至于造成“城市看海”的嚴重內澇災害。對此，城市的金融資金投向，就發揮著至關重要的作用。在實踐中，由于災難的不確定性以及預防設施投資大、周期長，一些城市往往不愿意投資或投資力度非常有限，造成災難防范設施的歷史欠賬很大，結果在大災大難面前，城市不堪一擊，付出沉重的代價。全球城市的實踐也表明，在災難管理中，對災前評估、災難預防、災難準備等“災難前”的金融投資僅占5%，而95%投資主要被用于災后重建中。為此，建議國內各大城市政府，高度重視韌性城市建設中的金融政策導向，要加大對城市生命線系統、基礎設施、老舊小區、地下管網、避難場所、應急物資儲備、動態感知平臺、災難宣傳教育、人類健康設施等“災前”軟硬設施的投資力度，建立健全政府公共財政、保險、信托、基金、社會等多元化的韌性建設投資體系，為提高城市面對各類不確定性“黑天鵝”災難的抵抗力、適應力、恢復力，提供有力的金融保障，打下堅實的韌性基礎。
5.4 能源供給創新：全面推行城市能源供給和空間的分布式設計
在諸多不確定性災難的應對中，城市的水、氣、煤、電、網絡等能源系統的供給韌性，對城市功能的正常運轉和快速恢復，具有至關重要的作用。一般而言，對超大規模城市而言，組團式、去中心化的城市空間結構和能源供給格局，將顯著提升城市的韌性程度，每個片區的供水、供電、水處理系統、通訊、醫療等供給系統保持相互獨立，一旦某個片區發生重大災難事故導致供給中斷時，既不會造成其他片區功能的損傷，還可以讓正常片區功能給受災區進行及時的補給，快速恢復城市功能。因此，建議我國特大或超大城市在韌性城市建設中，重點針對城市能源(包括網絡通訊)供給系統，結合城市空間結構調整，開展多中心化的“組團式”規劃設計和改造，不同組團各自擁有相對獨立的能源供給體系，以提高城市應對災難的韌性程度。實際上，這一規劃思路可以結合城市“新城”建設同步進行，把新城打造成組團式、多中心的韌性城市新載體和新典范。
5.5 社區導向：打造以社區生活共同體為主體的基層社區韌性框架
基層不牢，地動山搖。針對災害風險防范和應急管理，軟硬并舉，打造高韌性社區，是超大城市建設安全韌性城市的重要依托，也是紐約的主要經驗之一。當前，我國超大城市社區韌性建設普遍面臨應急物資儲備不足、綜合性服務設施缺乏、多部門協同體制不順、人力隊伍有限、應急信息共享平臺缺乏、社區居民參與有限等問題，在一定程度上影響著城市的整體韌性程度。此次新冠肺炎疫情中暴露的社區治理缺陷，充分體現了這一點。為此，建議超大城市要更加突出基層社區在韌性城市建設中的特殊作用，按照社區生活共同體理念，以人為本，積極編制專門的社區韌性發展規劃，建立健全應急信息共享平臺和多部門協同行動機制，合理設定“城市安全健康單元”，配齊救災儲備中心、避難場所、應急逃生通道等應急基礎設施體系和社區生活圈等綜合性公共服務設施體系，培訓社區安全應急人員隊伍，幫助提高駐區企業、單位、家庭、園區、城市綜合體等的安全應急能力，為未來真正碰到重特大災難后實現快速響應和恢復重建打下堅實的社區韌性基礎。
#6結論
“韌性”是一個多科學共同研究的古老議題。20世紀70年代以來，城市韌性研究已經在西方學術界興起，2020年新冠肺炎疫情爆發和2021年日漸增多的極端天氣，使得韌性城市研究成為近年來國內外再次關注的一個熱門話題。加快推動韌性城市建設，也首次成為我國中央政府和各地方政府治國理政的重要內容之一，韌性城市開始進入了起步和探索發展的新階段。不論從地理區位上看，還是從城市規模和經濟結構上看，在當今風險社會中，超大城市面臨著更大的安全風險與挑戰，韌性建設更具緊迫性。美國紐約自承受2012年桑迪颶風災難以來，紐約政府從組織體制創新、規劃策略創新、硬件設施更新、基層社區建設、網絡設施應對等領域出發，加速推動韌性城市建設步伐，積累了許多務實性的建設經驗，在全球范圍內也具有一定的引領性，這值得我國超大城市學習借鑒。但需要指出的是，我國超大城市韌性建設中，對西方的做法不能生搬硬套，要緊密結合城市自身特點，從國情和市情出發，發揮中國特色社會主義制度的優越性，尤其是要總結鞏固疫情防控取得的有益經驗，補短板，拉長板，努力從組織體制重建、城市規劃設計、韌性投資融資、能源供給布局調整、社區韌性建設等方面出發，形成一整套管用、務實、高效的韌性政策體系和行動方案，確保城市在各種不確定性風險災難面前保持足夠的抵御力、適應力和恢復力，在危機應對中不斷走向更強大、更安全、更繁榮。
轉自公眾號“ 上海城市研究”
