他山之石：新加坡城市水管理經驗與啟示
北極星水處理網訊:導讀：梳理了新加坡城市水管理的系統化發展歷程，總結了新加坡在規劃利用、法制建設、監管實施、宣傳教育等方面治水經驗，從推進綜合規劃、完善政策體系、強化監管手段、創新運營模式、倡導共建共治共享等方面提出了對我國城市水管理工作的相關建議。
0 前言
新加坡地處東南亞，四面環海，是一個城市島國，國土面積719 km2，熱帶氣候，多年平均降雨量2 400 mm。2018年人口總數約560萬人，人均國內生產總值約6.4萬美元，人均綜合用水量約150 m/d，自來水普及率100%， 自來水管網漏損率4.6%，污水管網覆蓋率100%。
由于境內沒有主權完整的獨流大河和體量足夠的湖泊，新加坡水資源較為短缺，并且由于城市建設密度高、沉降問題突出，致使海水倒灌時常發生。面對缺水與內澇現象共存、水環境脆弱敏感等形勢，新加坡為保證城市經濟社會的可持續發展，通過因地制宜制定水資源發展戰略完善涉水管理體制，修訂水管理法規政策，推廣宣傳教育等管理措施，有效推動了以城市水系統的健康循環發展。
1 新加坡城市水系統管理發展歷程
新加坡于1965年建國，初期面臨嚴重的水資源短缺和水污染問題，迫于經濟社會發展需要，新加坡啟動了治水工作，歷經四個發展階段，成功化解了城市水危機，實現了城市健康水循環，為人居環境改善和社會可持續發展奠定了良好的基礎。
（1）起步探索階段（1965-1977年）。這一階段新加坡淡水資源極度匱乏，大部分供水依賴于1961年和1962年與馬來西亞簽訂的兩份長期供水合約（分別于2011年、2061年到期），約定柔佛州每天向新加坡輸送3.5億加侖（1加侖≈3.79 L）的生水，價格是每1 000加侖3分錢。飲用水供給不足的同時，由于建設密度高、地面硬化率高，新加坡城區內澇頻發，并且河流污染嚴重，面臨惡劣的公共衛生環境。因此，新加坡政府提出優先開展以水資源管理為主的城市藍綠基礎設施建設，為了擴展并合理利用水資源，開始建設并不斷擴大集水區范圍，在立法、執法、規劃、工程等各領域做了大量基礎工作。
（2）綜合治理階段（1977-1987年）。1977年，新加坡啟動了河流綜合治理工程，提出“保持用水清潔，讓每一條溪流、每一個涵洞、每條小河都避免不必要的污染”。開展水環境整治改善行動，為此，新加坡政府實施了搬遷改造和污水治理等多種整治措施，制定了一系列法律法規并嚴格執行，嚴令管制水環境污染。
（3）穩步提升階段（1987-2002年）。河流綜合治理工程行動取得明顯成效后，新加坡將經驗做法推廣到全國所有集水區，逐步理順了城市水管理相關的立法、執法、規劃等各項工作。2001年，新加坡通過體制機制調整，整合全國涉水相關管理機構，成立了公用事業局，并制定《公用事業法》，規定了公共事業局的相關職能，標志著新加坡城市水管理模式全面轉型。
（4）創新發展階段（2002年至今）。2002年，新加坡在全國范圍內推廣“新生水”，并引導發展為新加坡的主要水源，此后新加坡進入長效治水、創新發展的良性循環階段。2006年，新加坡政府啟動了ABC水行動計劃（Active, Beautiful, Clean Waters），無縫整合環境、水和社區，創造全新的社區空間，并鼓勵各種形式的濱水活動。不僅緩解了城市供水需求和防洪保護需求，也讓居民在親水活動中了解到水對于城市生活的重要性。此時，新加坡城市實現了水資源充足供應，水環境整體改善，水安全有效保障。
2 新加坡城市水管理的經驗
2.1 合理規劃，充分利用，構建健康水循環
綜合新加坡數十年的水管理經驗，首要的是對水資源的充分利用。新加坡政府嚴禁對地下水進行開采，并提出“四大水龍頭”計劃，通過雨水采集、海水淡化及循環再生水等途徑提供水源，實現水資源的供需平衡和可持續利用。
為加強雨水循環利用，同時減輕城市內澇，新加坡政府將水資源規劃與城市規劃相銜接，統籌土地利用，設置集水區和雨水收集池。集水區是供水排水管網全面覆蓋、統一供應、統一收集、統一處理的用水區域。集水區內實現了雨水、污水的全收集和全分離。降雨半小時后的雨水經收集處理后進入附近水庫作為水源，初期雨水及生活污水經由污水處理廠處理后循環再生或外排入海（見圖1）。目前新加坡集水區占到了國土面積的2/3以上，規劃2060年達到90%。
2.2 制度保障，從嚴執法，形成良性監管體系
為了推動形成城市健康水循環，新加坡政府先后制定了一系列涉水法律法規，覆蓋了城市水源、供水、用水、排水等方面。如《水源污染管理及排水法令》《廢水和排水系統法》《公共設施(供水)條例》《公共設施(中心集水區和集水區公園)條例》《畜牧法令》《毒藥法令》《公共環境衛生條例》（見圖2）。此外，為了進一步推動節約用水，新加坡政府制定了階梯水價、節水減免稅等相關制度，大力推行水效標簽計劃，并定期對用戶進行用水審計、強制安裝節水設備。為了有效防止水環境污染，新加坡建立了嚴格的執法機制和執法程序，以硬性的執法主體和多樣化的執法手段構成了有效監管體系，從根本上杜絕了水資源浪費和水污染事件的發生。
2.3 統一管理，規范審批，建立有效監管機制
新加坡涉水事務由公用事業局進行統籌規劃，統一管理。《公用事業法》（2002）明確規定公用事業局的職責涵蓋供水及供水系統管理、污水及污水處理系統管理、雨水的收集利用、海水淡化、公共教育和宣傳等方面。綜合統籌的水管理機構使新加坡城市水系統管理效率大幅提升。在公共事業局“一龍管水”基礎之上，其他相關政府部門通過橫向協調聯動，協同參與，實現涉水管理的有效銜接。例如，集水區規劃管理工作由公共事業局會同城市再發展管理機構、住房和發展署、國家環保局、土地運輸管理機構等部門共同開展。在建設實施層面，所有項目嚴格按照相關法律法規審批土地開發利用，全面貫徹水污染防控理念，從源頭杜絕水污染事件發生。
2.4 宣傳引導，共治共享，形成社會合力
新加坡政府將“傳媒導向”“市場導向”和“全民導向”作為三大創新管理策略，全面推動城市涉水工作的共建共治共享。以媒體信息傳播，聚合社會群體智慧，彌補、強化或調整政府的環境政策。借助部分市場規律，引導相關企業加入，逐漸建立以“政府主導、市場輔助”的治理體系。“全民導向”把學校、社區、企業作為信息宣傳的“基本單位”，由新加坡公用事業局每年設立專項經費，通過公眾教育和公眾參與，不斷強化居民節約用水、珍惜水資源、保護水環境等各方面意識。
綜上，新加坡的水管理在總體層面注重系統規劃、統籌布局，在實施層面注重發揮政策和機構的作用，實現了水量與水質的平衡，供給與需求的平衡，形成了政府-企業-公眾的多層級治理體系，探索出了具有特色化與效率化的城市水管理經驗。
3 新加坡水管理經驗對我國的啟示
我國在當前日益嚴峻的水危機形勢下，應積極借鑒新加坡城市水管理的先進經驗和做法，結合自身特點充分吸收和利用。
3.1 實施綜合性規劃
整體可持續的戰略規劃是城市水系統可持續發展的重要前提。我國自2012年實行最嚴格水資源管理制度以來，非常規水資源開發利用量增速加快，2018年非常規水資源開發利用量86.4億m，占全國供水總量的1.44%，仍有較大的提升空間。可借鑒新加坡，在國民經濟與發展規劃、國土空間規劃的框架下，提出符合城市水資源稟賦、兼顧城市水環境改善與水安全保障的水系統綜合管理目標，系統編制城市水系統綜合規劃，同時，與城市基礎設施建設、園林綠化、道路交通等專項規劃相協調，保障經濟社會協調發展、城市生態環境和諧宜居。
3.2 健全政策框架體系
完善的管理政策體系是城市水系統可持續發展的重要抓手。應借鑒新加坡水管理經驗，健全地方法規、條例和許可制度等涉水法律法規體系基本結構，進行功能性、完備性、可操作性、協調性評估，形成政策工具視角下的涉水管理政策框架，形成由自上而下的引領和自下而上的反饋相結合的閉環政策體系，規范城市涉水管理工作。
3.3 建立綜合管理機構
完善管理體制機制建設是城市水系統可持續發展的可靠保障。“一龍管水、多龍治水”是系統化推進城市水管理的基本原則。整合涉水管理資源，通過綜合性水系統管理機構，將水資源、水環境、水安全等統籌管理。明確機構管理職權和相應的技術管理人員編制，確定城市涉水資金的統籌使用，推動建立城市水系統智慧管理平臺。以智慧平臺為抓手，推動涉水基礎設施普查建檔。以“全生命周期管理”理念聯通城市水系統規劃建設管理各環節，貫穿各相關政府部門，連接企業、公眾等參與主體，形成城市水系統監管“一張網”。
3.4 創新設施運營模式
基礎設施有效運行是實現城市水系統可持續發展的重要途徑。以污水處理為例，建議創新設施運營模式，推動污水設施提質增效。通過政府推動，打破以項目為單位的分散運營模式，支持鼓勵大型污水處理企業通過并購、重組等方式，提高產業集中度。推進跨區域規模化、集約化發展，鼓勵廠網一體、站網一體、收集處理一體、建設養護一體的投資建設運營模式。
3.5 倡導共建共治共享
“美好環境與幸福生活共同締造”是實現城市水系統可持續發展的重要手段。以人民為中心，順應新時期人民群眾對城市水資源、水安全、水環境的新期待、新要求，組織水文化、水歷史、水生態等宣傳教育。加強同新聞界、企業界、文化界、教育界等的橫向聯合，發動上至地方黨委政府、下至支部村委、街道社區參與宣傳，培育社團組織，發展中介組織，建成人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，不斷完善城市水系統治理體系，提升治理能力。
4 結語
城市水系統是城市有機生命體的重要組成部分，也是促進城市、人民健康發展的重要基礎。通過新加坡城市水管理經驗，我們充分認識到城市水系統循環再生的發展規律，需要以系統化思維開展我國涉水工作管理。統籌城市水資源、水環境、水安全各要素，實施綜合規劃；統籌各類管理政策，強化“閉環管理”；統籌各部門，實現橫向互動，打通“條塊分割”格局；統籌規劃、建設、管理，實現全流程監管；統籌政府、企業、市民各參與主體，實現共建共治共享。多措并舉，推動我國城市水系統的可持續健康發展。
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