【他山之石】走向包容的城市更新——《2030首爾城市更新戰略規劃》再出發
2024-04-28 16:49
20世紀初，韓國從西方國家引入了“城市更新”概念，政府試圖擺脫拆除重建模式的路徑依賴，通過有機多元的方法解決城市衰退地區的復興問題。2010年，首爾探索建立了全新的城市更新制度體系，但側重于單一的保護修繕和社區營造等行動，忽略了地區經濟發展，并沒完全達到預期的振興效果。2023年，首爾政府發布了新一輪《2030首爾城市更新戰略規劃》，強調均衡發展、以人為本、多元合作的發展理念，以更綜合包容的價值觀引領首爾城市更新行動。
首爾城市更新歷程概述
構建首爾城市更新的頂層制度框架
隨著首爾都市圈人口增長不斷放緩，部分地區經濟、社會和物質衰退情況不斷加劇，韓國政府開始尋求城市可持續發展的新范式，并將“城市更新”上升至國家戰略，成立專門的城市更新工作組開展研究，工作組陸續發布幾十項包括更新技術、制度與模式創新等內容的課題研究成果，并于2013年頒布《城市更新振興和支援特別法》（以下簡稱《更新特別法》）等法規政策，建立統一的城市更新綜合信息系統和地方更新支援中心等組織，形成系統、全面的城市更新制度體系。
首爾城市更新體系與規劃體系的關系示意圖
來源：《首爾城市更新白皮書》
規劃引領下城市更新激活區快速擴張
隨著2015年《2025首爾城市更新戰略規劃》（以下簡稱《2025首爾更新》）的發布，首爾城市更新工作被提到更加重要的高度。規劃以“一座充滿溫度和競爭力的城市——首爾”為目標愿景，選定13個更新激活區作為首批城市更新規劃對象。原先首爾尚未建立統一的城市更新類型劃分標準，但通過更新激活區這一對象界定，可與各類包含城市更新概念的項目高效對接、整體統籌。更新激活區數量持續增加，2015年發布13個城市更新激活區，2016年增加至28個，2017年新增意向項目點14個，2018年新增意向點9個。
《2025首爾城市更新戰略規劃》對城市更新概念對象界定
來源：筆者根據相關資料改繪
“以反思照亮未來”的新一輪更新戰略
在更新激活區快速增加的同時，大多數試點卻面臨項目實施率不高、居民反對意見大、地區衰敗未改善等問題。2020年起，首爾均衡發展部聯合首爾研究院、漢陽大學等研究機構對2014年以來實施的更新試點開展數據監測評估，深度反思前期更新工作的局限性。2023年，首爾綜合各類研究成果并發布《以反思照亮未來⸺首爾城市更新白皮書》，提出“現有的城市更新側重于保護、社區營造和研發基地建設，第二代城市更新工作應基于多元目標的實現，平衡保護與發展的關系，以建立更綜合包容的更新對象和路徑方法來實現城市復興”。這一研究結論奠定了首爾新一輪“走向包容”的城市更新改革基調，為《2030首爾城市更新戰略規劃》（以下簡稱《2030首爾更新》）發布提供扎實的研究基礎。
對《2025首爾更新》實施成效的診斷反思
反思1：更新激活區遴選未充分考慮多方主體利益協調等因素
依據《更新特別法》，首爾建立了城市更新綜合信息系統，以與人口減少、企業數量下降和生活條件惡化有關的5個法定指標來劃定更新激活區，但很多區域在前期準備階段并沒有進行充分的利益平衡可行性研究，原物業權利人的話語權被忽視，政府各機構也沒有很好的對話平臺，導致居民、企業、地方政府、原物業權利人等各方意見難以協調，使得方案的研究決策周期過長。比如昌信•崇仁地區的“采石場地標項目”由于項目場地上混合了大規模國有公共設施用地，花了7年時間進行各部門之間的談判，項目開工時間大大推遲。
首爾對不同類型區域的財政補貼一覽表
來源：《首爾城市更新白皮書》
首爾人口變化情況分析圖（2010—2020年）
來源：www.city.go.kr
首爾超過30年房齡的老舊住宅比例圖
來源：www.city.go.kr
反思2：更新激活區內項目類型劃分和政策機制保障不夠完善
雖然建立了更新激活區經濟扶持政策，但不同區域的支持力度存在較大差異。首爾對更新激活區按類型建立了項目補貼機制，但并沒有對更新激活區的規模、項目類型和數量進行引導。至2022年，首爾已指定52個更新激活區，單個區域面積在30―200公頃不等，總用地面積達到19.34平方公里。例如，最大的更新激活區首爾站占地199公頃，其中更新項目有63個，但整個地區財政預算上限為599億韓元（約3億人民幣）。城市更新激活區面積不斷擴張，每個區域內項目數量持續增加，導致每個更新項目預算有限，實際效果難以被居民感知。
首爾對不同類型區域的財政補貼一覽表
來源：《首爾城市更新白皮書》
啟動項目的類型模式較為單一，且更新成效及可持續性偏低。對于城市經濟型地區，啟動項目多為藝術化改造、創業基地、社區旅游設施等類型，這些設施建設投入占總預算的50%以上。但運營上缺乏市場主體引入，多由政府財政托底，設施實際利用效率一般，地區整體缺乏實質性變化。例如，在昌信•崇金城市更新計劃中重點推進縫紉歷史博物館、白南準紀念空間等旅游文化設施，但實際上當地游客數量只是略有增加，且隨著該地區衰落加速，居民數量也在減少。首爾站項目計劃編制時間長達兩年之久，但標桿項目螺旋坡道上建造的文化藝術空間⸺“對接首爾”使用人數較少，從2022年9月開業到12月的4個月里，平均每天只有86名用戶。
反思3：以保護為中心編制的計劃缺乏對弱勢群體優先保障
一方面，衰退地區的改造重心在于社區軟實力提升，改造方案未充分尊重在地居民的真實訴求。在首爾極度衰退的低層住宅地區，30多年前建造的老房子占到總數的近1/3，但源于嚴格的保護要求限制，這類地區更新行動更傾向于設施運營、活動策劃等社區軟實力提升，即便開展巷弄整治、房屋立面美化、照明設施改善等保護修繕工作，也難以突破當地法規要求限制，因此改善惡劣住房條件的效果微乎其微。2022年首爾政府針對該區域1500名市民開展城市更新項目意見調查，大部分受訪者表示缺乏改善居住環境的基礎設施建設，也有部分居民認為由于缺乏積極的重建改建等路徑，住房供應不足。
另一方面，雖然開展了大量社區公共活動，但未激發在地居民廣泛參與，并沒解決真實問題。許多不具備開展短期實施條件的衰退地區依然推出了大量城市更新大學、社區振興、一次性公共競賽等活動以期加強候選地點的社區自治能力。盡管這些活動促進了社區振興，激發小部分社區精英的積極性，但項目在短時間內并不能實施，且一旦相關活動的預算經費中止就很難維持社區參與的積極氛圍，地區實際的環境品質也沒有得到改善。
首爾企業數量變化情況（2010—2020年）
來源：www.city.go.kr
反思4：雖建立城市更新項目協調機制，但未得到有效的專業支持
雖有“更新支援中心”協調在地項目，但工作人員缺乏專業背景難以輔助決策。依托《更新特別法》等現行法律，首爾建立了政府與居民的中間支撐組織⸺更新支援中心。然而一方面，由于更新支援中心權限不明確，很難真正起到總體統籌、協調社區各部門利益的作用；另一方面，如小規模住房維護等項目，涉及建筑物新建、擴建或改建技術規范的咨詢服務，改造階段噪音解決方案等，由于缺乏在地專家的專業支持，往往無法予以積極應對。
走向包容的《2030首爾更新》
2023年首爾政府發布了新一輪城市更新戰略規劃《2030首爾更新》，該規劃重新審視了首爾過去以保護為中心的更新實施成效，提出新時代背景下城市更新應“正確運用綜合更新手段，強化首爾城市競爭力，實現均衡發展”，關注“運用市場力量發揮中心輻射效應”“保護與發展并重，實現老舊住區環境可持續維護”兩大工作重心。新一輪更新工作更強調平衡發展與保護的關系、多元包容的價值理念，推動“目標多維―對象多元―方法綜合―過程共享”的城市更新范式轉型。
《2030首爾城市更新戰略規劃》規劃范式轉變示意圖
來源：《2030首爾城市更新戰略規劃》
《2030首爾更新》中體現包容性的發展目標
經濟包容——城市更新應成為實現均衡不同地區發展、提升城市空間競爭力、恢復當地社區活力的關鍵手段，加大對市場力量準入的引導，加大對極度衰敗地區的政策扶持。
空間包容——更新項目必須建立在當地居民真實訴求和運營可持續的基礎上，并按地區類型進行差異化、人性化、精細化配置，讓更多的公民能夠積極使用，提高居民生活質量。
社會包容——應探索城市更新的高效協調機制，尊重多元利益主體參與更新決策的權利義務，建立公平正義的利益分配機制，保障所有居民都能夠參與更新、共享成果。
不同時期的首爾更新戰略規劃變化一覽表
來源：《2030首爾城市更新戰略規劃》
關鍵措施1：更多維的遴選機制，強調均衡發展的工作框架
《2025首爾更新》嘗試以更新激活區為單位，通過編制更新計劃管理統籌各類更新項目。該規劃將更新激活區分為城市經濟型、中心城市型、一般鄰里型、住宅再生型，分別對應產業地區、本地特色商圈、商住混合地區、小型住宅地區。但隨著更新激活區類型劃分過細，管理邊界不清晰等問題逐漸暴露，首爾政府建議進一步建立更整合、更協同的更新區域工作機制。
《2030首爾更新》更強調均衡發展，從促進區域經濟發展和民生保障角度，對更新激活區類型進一步重組為“經濟再生”和“鄰里再生”兩類。經濟再生型，即原城市經濟型，銜接《2030年首爾城市和住宅環境維護基本計劃》等規劃，將城市重建、維護等工作均納入該類型項目，目標在衰退的市中心打造具有較大經濟影響力的基地設施并引入創新產業，通過產業升級重振活力；鄰里再生型，即原中心城市型、一般鄰里型和住宅再生型，鼓勵從被動更新轉向以私人參與為中心的主動更新，特別是針對衰退地區住宅的維護和開發，將引導市民參與營造宜居的居住環境。
對首爾更新激活區的類型重組
來源：《2030首爾城市更新戰略規劃》
關鍵措施2：更以人為本的編制內容，保障在地居民利益
不斷優化更新計劃編制方法，核心業務尊重民意、突出重點。《2025首爾更新》并沒對更新激活區的項目數量、規模等提出引導，實際申請區域往往達到10―20個更新項目數量，涉及多家企業參與，整個更新計劃業務鏈難以聚焦，因此缺乏切實成果。《2030首爾更新》中對核心業務進行了以下3方面修正。
一是聚焦激活區核心更新項目，提倡5個左右的項目類型，在核心范圍內制定反映當地特色和居民需求的具體更新業務計劃，以便縮短規劃周期，實現順利推進；二是增加居民滿意度高的項目比重，重視居民對更新業務內容的意見調查，避免效益較低的會議廳、會所、鄉村工坊等社區基地類設施，重點開展居民滿意度高的街巷改造、基礎設施維護、房屋修繕與補貼貸款支持等項目；三是將居民競賽項目轉為居民自主維護型項目，不再組織廣泛的設計競賽、社區大學等活動，而是鼓勵居民了解當地問題進行自主溝通和協商，鼓勵私人領域資金注入小微社區管理運營類項目。
關鍵措施3：更公平正義的政策設計，加大衰退地區的扶持力度
創建更新模式方法，劃定城市住宅再生創新區。對難以自發組織社區更新工作，符合基礎設施薄弱、土地面積較小、老年人口多等條件的居住衰退地區，可劃定為住宅再生創新區，采用集住房、福利和生活便利于一體的新區域更新模式。創新區整體設計步行范圍可達的綠地、文化、休閑和商業空間，推進地區道路、供水、排水等重要基礎設施建設和住房修繕、小規模改造等工作，還可申請相應的專項公共扶持資金，同時放寬法規中對用地比例、容積率、停車場設置、建筑物高度等指標限制。
城市住宅再生創新區空間改造模式示意圖
來源：《2030首爾城市更新戰略規劃》
城市住宅再生創新區的申報要求
來源：《2030首爾城市更新戰略規劃》
關注弱勢群體訴求，增加小規模更新點狀項目類型。對不能納入更新激活區且缺乏居住基礎設施的居住類衰退地區，新增小規模點狀更新項目作為補充。項目類型包括空屋與小型房屋維修工程、停工樓宇維修工程，已購置建筑物的拆除、新建或復工項目，人居環境改善工程等11類。這些類型的項目可不編制激活區更新規劃，僅提供商業計劃（草案）供首爾政府商務部門審核，政府城市更新委員會審查后迅速實施，并可獲得相應的政府資金和技術支持。這類項目獲得公共政策支持，在較小范圍、短時間內產生了良好效果。
關鍵措施4：更智慧的治理手段，建立彈性靈活的調節機制
建立更直觀、更多維度的項目評價反饋機制。《2025首爾更新》基于城市更新信息系統設定了30個診斷指標，對城市更新項目績效進行監測評價，但這個指標體系側重于“保護和社區為中心”，比如有關治理效果、市區合作、居民參與績效等指標，難以反映更新項目是否切實帶動地區發展和改善物質環境，從而不能及時反饋、修正項目內容。《2030首爾更新》建立“過程監控、實時改進”的項目評價機制，設置關注均衡發展的更新績效指標，基于“商業快速提升”“環境體驗改善”“區域魅力專業化”等新的績效評估指標，并新增已完成、推進、延期項目總執行率等指標考察項目推進情況。
設計中期考核機制，允許項目內容變更或退出。首爾和自治區承擔中期檢查的職責，選取更新績效指標中的15項核心指標，根據試點區域每年提交的數據，在推動項目過半后進行中期考核，以檢查預期目標是否達到，為后續計劃調整或政策出臺提供依據。同時針對核心指標不達標的區域建立協商機制，允許推動啟動項目變更；對于變更困難的，可以減少預算，自治區也可以申請終止項目。
列入中期考核的核心指標一覽表
來源：《2030首爾城市更新戰略規劃》
關鍵措施5：更開放的工作組織，聯合多元力量匯集智慧
建立首爾城市更新支持組織，促進跨行業、跨領域力量聚合。聯合首爾住房和城市公司、首爾研究所、首爾大學等專業機構成立城市更新支持組織，對城市更新提供可行性評估、政策解讀、業務推廣、系統改進等研究支持，尤其重視引導民間資本參與更新項目。例如，首爾住房和城市公司為城市更新激活區的候選地塊提供數據監測支持；韓國標準協會開發在線城市更新教育平臺；韓國土地和住房公社定期提供項目信息發布會等；首爾研究所開展《更新特別法》等相關法規修訂課題研究。
在城市更新不斷被關注的今天，《2030首爾城市更新戰略規劃》勇于承擔先行探索的試錯成本，面對當下經濟社會的快速變化和多元需求，以更開放包容的理念目標、規劃方法和政策保障來振興城市衰退地區。通過分析首爾對其更新體系的不斷反思調整，可以看出城市更新是一項非常復雜的社會系統工程，需要我們在今后工作中更重視“以人為本”的基本理念，以更宏觀的視角去思考更新工作如何在規劃體系、政策體系、組織體系和實施支援體系等方面統籌協調、共建共享，推動更新工作向更加公平、更可持續和更有利于公眾利益的方向前進。
（來源：市規劃院）
上觀號作者：上海規劃資源
【他山之石】走向包容的城市更新——《2030首爾城市更新戰略規劃》再出發
20世紀初，韓國從西方國家引入了“城市更新”概念，政府試圖擺脫拆除重建模式的路徑依賴，通過有機多元的方法解決城市衰退地區的復興問題。2010年，首爾探索建立了全新的城市更新制度體系，但側重于單一的保護修繕和社區營造等行動，忽略了地區經濟發展，并沒完全達到預期的振興效果。2023年，首爾政府發布了新一輪《2030首爾城市更新戰略規劃》，強調均衡發展、以人為本、多元合作的發展理念，以更綜合包容的價值觀引領首爾城市更新行動。
首爾城市更新歷程概述
構建首爾城市更新的頂層制度框架
隨著首爾都市圈人口增長不斷放緩，部分地區經濟、社會和物質衰退情況不斷加劇，韓國政府開始尋求城市可持續發展的新范式，并將“城市更新”上升至國家戰略，成立專門的城市更新工作組開展研究，工作組陸續發布幾十項包括更新技術、制度與模式創新等內容的課題研究成果，并于2013年頒布《城市更新振興和支援特別法》（以下簡稱《更新特別法》）等法規政策，建立統一的城市更新綜合信息系統和地方更新支援中心等組織，形成系統、全面的城市更新制度體系。
首爾城市更新體系與規劃體系的關系示意圖
來源：《首爾城市更新白皮書》
規劃引領下城市更新激活區快速擴張
隨著2015年《2025首爾城市更新戰略規劃》（以下簡稱《2025首爾更新》）的發布，首爾城市更新工作被提到更加重要的高度。規劃以“一座充滿溫度和競爭力的城市——首爾”為目標愿景，選定13個更新激活區作為首批城市更新規劃對象。原先首爾尚未建立統一的城市更新類型劃分標準，但通過更新激活區這一對象界定，可與各類包含城市更新概念的項目高效對接、整體統籌。更新激活區數量持續增加，2015年發布13個城市更新激活區，2016年增加至28個，2017年新增意向項目點14個，2018年新增意向點9個。
《2025首爾城市更新戰略規劃》對城市更新概念對象界定
來源：筆者根據相關資料改繪
“以反思照亮未來”的新一輪更新戰略
在更新激活區快速增加的同時，大多數試點卻面臨項目實施率不高、居民反對意見大、地區衰敗未改善等問題。2020年起，首爾均衡發展部聯合首爾研究院、漢陽大學等研究機構對2014年以來實施的更新試點開展數據監測評估，深度反思前期更新工作的局限性。2023年，首爾綜合各類研究成果并發布《以反思照亮未來⸺首爾城市更新白皮書》，提出“現有的城市更新側重于保護、社區營造和研發基地建設，第二代城市更新工作應基于多元目標的實現，平衡保護與發展的關系，以建立更綜合包容的更新對象和路徑方法來實現城市復興”。這一研究結論奠定了首爾新一輪“走向包容”的城市更新改革基調，為《2030首爾城市更新戰略規劃》（以下簡稱《2030首爾更新》）發布提供扎實的研究基礎。
對《2025首爾更新》實施成效的診斷反思
反思1：更新激活區遴選未充分考慮多方主體利益協調等因素
依據《更新特別法》，首爾建立了城市更新綜合信息系統，以與人口減少、企業數量下降和生活條件惡化有關的5個法定指標來劃定更新激活區，但很多區域在前期準備階段并沒有進行充分的利益平衡可行性研究，原物業權利人的話語權被忽視，政府各機構也沒有很好的對話平臺，導致居民、企業、地方政府、原物業權利人等各方意見難以協調，使得方案的研究決策周期過長。比如昌信•崇仁地區的“采石場地標項目”由于項目場地上混合了大規模國有公共設施用地，花了7年時間進行各部門之間的談判，項目開工時間大大推遲。
首爾對不同類型區域的財政補貼一覽表
來源：《首爾城市更新白皮書》
首爾人口變化情況分析圖（2010—2020年）
來源：www.city.go.kr
首爾超過30年房齡的老舊住宅比例圖
來源：www.city.go.kr
反思2：更新激活區內項目類型劃分和政策機制保障不夠完善
雖然建立了更新激活區經濟扶持政策，但不同區域的支持力度存在較大差異。首爾對更新激活區按類型建立了項目補貼機制，但并沒有對更新激活區的規模、項目類型和數量進行引導。至2022年，首爾已指定52個更新激活區，單個區域面積在30―200公頃不等，總用地面積達到19.34平方公里。例如，最大的更新激活區首爾站占地199公頃，其中更新項目有63個，但整個地區財政預算上限為599億韓元（約3億人民幣）。城市更新激活區面積不斷擴張，每個區域內項目數量持續增加，導致每個更新項目預算有限，實際效果難以被居民感知。
首爾對不同類型區域的財政補貼一覽表
來源：《首爾城市更新白皮書》
啟動項目的類型模式較為單一，且更新成效及可持續性偏低。對于城市經濟型地區，啟動項目多為藝術化改造、創業基地、社區旅游設施等類型，這些設施建設投入占總預算的50%以上。但運營上缺乏市場主體引入，多由政府財政托底，設施實際利用效率一般，地區整體缺乏實質性變化。例如，在昌信•崇金城市更新計劃中重點推進縫紉歷史博物館、白南準紀念空間等旅游文化設施，但實際上當地游客數量只是略有增加，且隨著該地區衰落加速，居民數量也在減少。首爾站項目計劃編制時間長達兩年之久，但標桿項目螺旋坡道上建造的文化藝術空間⸺“對接首爾”使用人數較少，從2022年9月開業到12月的4個月里，平均每天只有86名用戶。
反思3：以保護為中心編制的計劃缺乏對弱勢群體優先保障
一方面，衰退地區的改造重心在于社區軟實力提升，改造方案未充分尊重在地居民的真實訴求。在首爾極度衰退的低層住宅地區，30多年前建造的老房子占到總數的近1/3，但源于嚴格的保護要求限制，這類地區更新行動更傾向于設施運營、活動策劃等社區軟實力提升，即便開展巷弄整治、房屋立面美化、照明設施改善等保護修繕工作，也難以突破當地法規要求限制，因此改善惡劣住房條件的效果微乎其微。2022年首爾政府針對該區域1500名市民開展城市更新項目意見調查，大部分受訪者表示缺乏改善居住環境的基礎設施建設，也有部分居民認為由于缺乏積極的重建改建等路徑，住房供應不足。
另一方面，雖然開展了大量社區公共活動，但未激發在地居民廣泛參與，并沒解決真實問題。許多不具備開展短期實施條件的衰退地區依然推出了大量城市更新大學、社區振興、一次性公共競賽等活動以期加強候選地點的社區自治能力。盡管這些活動促進了社區振興，激發小部分社區精英的積極性，但項目在短時間內并不能實施，且一旦相關活動的預算經費中止就很難維持社區參與的積極氛圍，地區實際的環境品質也沒有得到改善。
首爾企業數量變化情況（2010—2020年）
來源：www.city.go.kr
反思4：雖建立城市更新項目協調機制，但未得到有效的專業支持
雖有“更新支援中心”協調在地項目，但工作人員缺乏專業背景難以輔助決策。依托《更新特別法》等現行法律，首爾建立了政府與居民的中間支撐組織⸺更新支援中心。然而一方面，由于更新支援中心權限不明確，很難真正起到總體統籌、協調社區各部門利益的作用；另一方面，如小規模住房維護等項目，涉及建筑物新建、擴建或改建技術規范的咨詢服務，改造階段噪音解決方案等，由于缺乏在地專家的專業支持，往往無法予以積極應對。
走向包容的《2030首爾更新》
2023年首爾政府發布了新一輪城市更新戰略規劃《2030首爾更新》，該規劃重新審視了首爾過去以保護為中心的更新實施成效，提出新時代背景下城市更新應“正確運用綜合更新手段，強化首爾城市競爭力，實現均衡發展”，關注“運用市場力量發揮中心輻射效應”“保護與發展并重，實現老舊住區環境可持續維護”兩大工作重心。新一輪更新工作更強調平衡發展與保護的關系、多元包容的價值理念，推動“目標多維―對象多元―方法綜合―過程共享”的城市更新范式轉型。
《2030首爾城市更新戰略規劃》規劃范式轉變示意圖
來源：《2030首爾城市更新戰略規劃》
《2030首爾更新》中體現包容性的發展目標
經濟包容——城市更新應成為實現均衡不同地區發展、提升城市空間競爭力、恢復當地社區活力的關鍵手段，加大對市場力量準入的引導，加大對極度衰敗地區的政策扶持。
空間包容——更新項目必須建立在當地居民真實訴求和運營可持續的基礎上，并按地區類型進行差異化、人性化、精細化配置，讓更多的公民能夠積極使用，提高居民生活質量。
社會包容——應探索城市更新的高效協調機制，尊重多元利益主體參與更新決策的權利義務，建立公平正義的利益分配機制，保障所有居民都能夠參與更新、共享成果。
不同時期的首爾更新戰略規劃變化一覽表
來源：《2030首爾城市更新戰略規劃》
關鍵措施1：更多維的遴選機制，強調均衡發展的工作框架
《2025首爾更新》嘗試以更新激活區為單位，通過編制更新計劃管理統籌各類更新項目。該規劃將更新激活區分為城市經濟型、中心城市型、一般鄰里型、住宅再生型，分別對應產業地區、本地特色商圈、商住混合地區、小型住宅地區。但隨著更新激活區類型劃分過細，管理邊界不清晰等問題逐漸暴露，首爾政府建議進一步建立更整合、更協同的更新區域工作機制。
《2030首爾更新》更強調均衡發展，從促進區域經濟發展和民生保障角度，對更新激活區類型進一步重組為“經濟再生”和“鄰里再生”兩類。經濟再生型，即原城市經濟型，銜接《2030年首爾城市和住宅環境維護基本計劃》等規劃，將城市重建、維護等工作均納入該類型項目，目標在衰退的市中心打造具有較大經濟影響力的基地設施并引入創新產業，通過產業升級重振活力；鄰里再生型，即原中心城市型、一般鄰里型和住宅再生型，鼓勵從被動更新轉向以私人參與為中心的主動更新，特別是針對衰退地區住宅的維護和開發，將引導市民參與營造宜居的居住環境。
對首爾更新激活區的類型重組
來源：《2030首爾城市更新戰略規劃》
關鍵措施2：更以人為本的編制內容，保障在地居民利益
不斷優化更新計劃編制方法，核心業務尊重民意、突出重點。《2025首爾更新》并沒對更新激活區的項目數量、規模等提出引導，實際申請區域往往達到10―20個更新項目數量，涉及多家企業參與，整個更新計劃業務鏈難以聚焦，因此缺乏切實成果。《2030首爾更新》中對核心業務進行了以下3方面修正。
一是聚焦激活區核心更新項目，提倡5個左右的項目類型，在核心范圍內制定反映當地特色和居民需求的具體更新業務計劃，以便縮短規劃周期，實現順利推進；二是增加居民滿意度高的項目比重，重視居民對更新業務內容的意見調查，避免效益較低的會議廳、會所、鄉村工坊等社區基地類設施，重點開展居民滿意度高的街巷改造、基礎設施維護、房屋修繕與補貼貸款支持等項目；三是將居民競賽項目轉為居民自主維護型項目，不再組織廣泛的設計競賽、社區大學等活動，而是鼓勵居民了解當地問題進行自主溝通和協商，鼓勵私人領域資金注入小微社區管理運營類項目。
關鍵措施3：更公平正義的政策設計，加大衰退地區的扶持力度
創建更新模式方法，劃定城市住宅再生創新區。對難以自發組織社區更新工作，符合基礎設施薄弱、土地面積較小、老年人口多等條件的居住衰退地區，可劃定為住宅再生創新區，采用集住房、福利和生活便利于一體的新區域更新模式。創新區整體設計步行范圍可達的綠地、文化、休閑和商業空間，推進地區道路、供水、排水等重要基礎設施建設和住房修繕、小規模改造等工作，還可申請相應的專項公共扶持資金，同時放寬法規中對用地比例、容積率、停車場設置、建筑物高度等指標限制。
城市住宅再生創新區空間改造模式示意圖
來源：《2030首爾城市更新戰略規劃》
城市住宅再生創新區的申報要求
來源：《2030首爾城市更新戰略規劃》
關注弱勢群體訴求，增加小規模更新點狀項目類型。對不能納入更新激活區且缺乏居住基礎設施的居住類衰退地區，新增小規模點狀更新項目作為補充。項目類型包括空屋與小型房屋維修工程、停工樓宇維修工程，已購置建筑物的拆除、新建或復工項目，人居環境改善工程等11類。這些類型的項目可不編制激活區更新規劃，僅提供商業計劃（草案）供首爾政府商務部門審核，政府城市更新委員會審查后迅速實施，并可獲得相應的政府資金和技術支持。這類項目獲得公共政策支持，在較小范圍、短時間內產生了良好效果。
關鍵措施4：更智慧的治理手段，建立彈性靈活的調節機制
建立更直觀、更多維度的項目評價反饋機制。《2025首爾更新》基于城市更新信息系統設定了30個診斷指標，對城市更新項目績效進行監測評價，但這個指標體系側重于“保護和社區為中心”，比如有關治理效果、市區合作、居民參與績效等指標，難以反映更新項目是否切實帶動地區發展和改善物質環境，從而不能及時反饋、修正項目內容。《2030首爾更新》建立“過程監控、實時改進”的項目評價機制，設置關注均衡發展的更新績效指標，基于“商業快速提升”“環境體驗改善”“區域魅力專業化”等新的績效評估指標，并新增已完成、推進、延期項目總執行率等指標考察項目推進情況。
設計中期考核機制，允許項目內容變更或退出。首爾和自治區承擔中期檢查的職責，選取更新績效指標中的15項核心指標，根據試點區域每年提交的數據，在推動項目過半后進行中期考核，以檢查預期目標是否達到，為后續計劃調整或政策出臺提供依據。同時針對核心指標不達標的區域建立協商機制，允許推動啟動項目變更；對于變更困難的，可以減少預算，自治區也可以申請終止項目。
列入中期考核的核心指標一覽表
來源：《2030首爾城市更新戰略規劃》
關鍵措施5：更開放的工作組織，聯合多元力量匯集智慧
建立首爾城市更新支持組織，促進跨行業、跨領域力量聚合。聯合首爾住房和城市公司、首爾研究所、首爾大學等專業機構成立城市更新支持組織，對城市更新提供可行性評估、政策解讀、業務推廣、系統改進等研究支持，尤其重視引導民間資本參與更新項目。例如，首爾住房和城市公司為城市更新激活區的候選地塊提供數據監測支持；韓國標準協會開發在線城市更新教育平臺；韓國土地和住房公社定期提供項目信息發布會等；首爾研究所開展《更新特別法》等相關法規修訂課題研究。
在城市更新不斷被關注的今天，《2030首爾城市更新戰略規劃》勇于承擔先行探索的試錯成本，面對當下經濟社會的快速變化和多元需求，以更開放包容的理念目標、規劃方法和政策保障來振興城市衰退地區。通過分析首爾對其更新體系的不斷反思調整，可以看出城市更新是一項非常復雜的社會系統工程，需要我們在今后工作中更重視“以人為本”的基本理念，以更宏觀的視角去思考更新工作如何在規劃體系、政策體系、組織體系和實施支援體系等方面統籌協調、共建共享，推動更新工作向更加公平、更可持續和更有利于公眾利益的方向前進。
（來源：市規劃院）
上觀號作者：上海規劃資源
【他山之石】走向包容的城市更新——《2030首爾城市更新戰略規劃》再出發
20世紀初，韓國從西方國家引入了“城市更新”概念，政府試圖擺脫拆除重建模式的路徑依賴，通過有機多元的方法解決城市衰退地區的復興問題。2010年，首爾探索建立了全新的城市更新制度體系，但側重于單一的保護修繕和社區營造等行動，忽略了地區經濟發展，并沒完全達到預期的振興效果。2023年，首爾政府發布了新一輪《2030首爾城市更新戰略規劃》，強調均衡發展、以人為本、多元合作的發展理念，以更綜合包容的價值觀引領首爾城市更新行動。
首爾城市更新歷程概述
構建首爾城市更新的頂層制度框架
隨著首爾都市圈人口增長不斷放緩，部分地區經濟、社會和物質衰退情況不斷加劇，韓國政府開始尋求城市可持續發展的新范式，并將“城市更新”上升至國家戰略，成立專門的城市更新工作組開展研究，工作組陸續發布幾十項包括更新技術、制度與模式創新等內容的課題研究成果，并于2013年頒布《城市更新振興和支援特別法》（以下簡稱《更新特別法》）等法規政策，建立統一的城市更新綜合信息系統和地方更新支援中心等組織，形成系統、全面的城市更新制度體系。
首爾城市更新體系與規劃體系的關系示意圖
來源：《首爾城市更新白皮書》
規劃引領下城市更新激活區快速擴張
隨著2015年《2025首爾城市更新戰略規劃》（以下簡稱《2025首爾更新》）的發布，首爾城市更新工作被提到更加重要的高度。規劃以“一座充滿溫度和競爭力的城市——首爾”為目標愿景，選定13個更新激活區作為首批城市更新規劃對象。原先首爾尚未建立統一的城市更新類型劃分標準，但通過更新激活區這一對象界定，可與各類包含城市更新概念的項目高效對接、整體統籌。更新激活區數量持續增加，2015年發布13個城市更新激活區，2016年增加至28個，2017年新增意向項目點14個，2018年新增意向點9個。
《2025首爾城市更新戰略規劃》對城市更新概念對象界定
來源：筆者根據相關資料改繪
“以反思照亮未來”的新一輪更新戰略
在更新激活區快速增加的同時，大多數試點卻面臨項目實施率不高、居民反對意見大、地區衰敗未改善等問題。2020年起，首爾均衡發展部聯合首爾研究院、漢陽大學等研究機構對2014年以來實施的更新試點開展數據監測評估，深度反思前期更新工作的局限性。2023年，首爾綜合各類研究成果并發布《以反思照亮未來⸺首爾城市更新白皮書》，提出“現有的城市更新側重于保護、社區營造和研發基地建設，第二代城市更新工作應基于多元目標的實現，平衡保護與發展的關系，以建立更綜合包容的更新對象和路徑方法來實現城市復興”。這一研究結論奠定了首爾新一輪“走向包容”的城市更新改革基調，為《2030首爾城市更新戰略規劃》（以下簡稱《2030首爾更新》）發布提供扎實的研究基礎。
對《2025首爾更新》實施成效的診斷反思
反思1：更新激活區遴選未充分考慮多方主體利益協調等因素
依據《更新特別法》，首爾建立了城市更新綜合信息系統，以與人口減少、企業數量下降和生活條件惡化有關的5個法定指標來劃定更新激活區，但很多區域在前期準備階段并沒有進行充分的利益平衡可行性研究，原物業權利人的話語權被忽視，政府各機構也沒有很好的對話平臺，導致居民、企業、地方政府、原物業權利人等各方意見難以協調，使得方案的研究決策周期過長。比如昌信•崇仁地區的“采石場地標項目”由于項目場地上混合了大規模國有公共設施用地，花了7年時間進行各部門之間的談判，項目開工時間大大推遲。
首爾對不同類型區域的財政補貼一覽表
來源：《首爾城市更新白皮書》
首爾人口變化情況分析圖（2010—2020年）
來源：www.city.go.kr
首爾超過30年房齡的老舊住宅比例圖
來源：www.city.go.kr
反思2：更新激活區內項目類型劃分和政策機制保障不夠完善
雖然建立了更新激活區經濟扶持政策，但不同區域的支持力度存在較大差異。首爾對更新激活區按類型建立了項目補貼機制，但并沒有對更新激活區的規模、項目類型和數量進行引導。至2022年，首爾已指定52個更新激活區，單個區域面積在30―200公頃不等，總用地面積達到19.34平方公里。例如，最大的更新激活區首爾站占地199公頃，其中更新項目有63個，但整個地區財政預算上限為599億韓元（約3億人民幣）。城市更新激活區面積不斷擴張，每個區域內項目數量持續增加，導致每個更新項目預算有限，實際效果難以被居民感知。
首爾對不同類型區域的財政補貼一覽表
來源：《首爾城市更新白皮書》
啟動項目的類型模式較為單一，且更新成效及可持續性偏低。對于城市經濟型地區，啟動項目多為藝術化改造、創業基地、社區旅游設施等類型，這些設施建設投入占總預算的50%以上。但運營上缺乏市場主體引入，多由政府財政托底，設施實際利用效率一般，地區整體缺乏實質性變化。例如，在昌信•崇金城市更新計劃中重點推進縫紉歷史博物館、白南準紀念空間等旅游文化設施，但實際上當地游客數量只是略有增加，且隨著該地區衰落加速，居民數量也在減少。首爾站項目計劃編制時間長達兩年之久，但標桿項目螺旋坡道上建造的文化藝術空間⸺“對接首爾”使用人數較少，從2022年9月開業到12月的4個月里，平均每天只有86名用戶。
反思3：以保護為中心編制的計劃缺乏對弱勢群體優先保障
一方面，衰退地區的改造重心在于社區軟實力提升，改造方案未充分尊重在地居民的真實訴求。在首爾極度衰退的低層住宅地區，30多年前建造的老房子占到總數的近1/3，但源于嚴格的保護要求限制，這類地區更新行動更傾向于設施運營、活動策劃等社區軟實力提升，即便開展巷弄整治、房屋立面美化、照明設施改善等保護修繕工作，也難以突破當地法規要求限制，因此改善惡劣住房條件的效果微乎其微。2022年首爾政府針對該區域1500名市民開展城市更新項目意見調查，大部分受訪者表示缺乏改善居住環境的基礎設施建設，也有部分居民認為由于缺乏積極的重建改建等路徑，住房供應不足。
另一方面，雖然開展了大量社區公共活動，但未激發在地居民廣泛參與，并沒解決真實問題。許多不具備開展短期實施條件的衰退地區依然推出了大量城市更新大學、社區振興、一次性公共競賽等活動以期加強候選地點的社區自治能力。盡管這些活動促進了社區振興，激發小部分社區精英的積極性，但項目在短時間內并不能實施，且一旦相關活動的預算經費中止就很難維持社區參與的積極氛圍，地區實際的環境品質也沒有得到改善。
首爾企業數量變化情況（2010—2020年）
來源：www.city.go.kr
反思4：雖建立城市更新項目協調機制，但未得到有效的專業支持
雖有“更新支援中心”協調在地項目，但工作人員缺乏專業背景難以輔助決策。依托《更新特別法》等現行法律，首爾建立了政府與居民的中間支撐組織⸺更新支援中心。然而一方面，由于更新支援中心權限不明確，很難真正起到總體統籌、協調社區各部門利益的作用；另一方面，如小規模住房維護等項目，涉及建筑物新建、擴建或改建技術規范的咨詢服務，改造階段噪音解決方案等，由于缺乏在地專家的專業支持，往往無法予以積極應對。
走向包容的《2030首爾更新》
2023年首爾政府發布了新一輪城市更新戰略規劃《2030首爾更新》，該規劃重新審視了首爾過去以保護為中心的更新實施成效，提出新時代背景下城市更新應“正確運用綜合更新手段，強化首爾城市競爭力，實現均衡發展”，關注“運用市場力量發揮中心輻射效應”“保護與發展并重，實現老舊住區環境可持續維護”兩大工作重心。新一輪更新工作更強調平衡發展與保護的關系、多元包容的價值理念，推動“目標多維―對象多元―方法綜合―過程共享”的城市更新范式轉型。
《2030首爾城市更新戰略規劃》規劃范式轉變示意圖
來源：《2030首爾城市更新戰略規劃》
《2030首爾更新》中體現包容性的發展目標
經濟包容——城市更新應成為實現均衡不同地區發展、提升城市空間競爭力、恢復當地社區活力的關鍵手段，加大對市場力量準入的引導，加大對極度衰敗地區的政策扶持。
空間包容——更新項目必須建立在當地居民真實訴求和運營可持續的基礎上，并按地區類型進行差異化、人性化、精細化配置，讓更多的公民能夠積極使用，提高居民生活質量。
社會包容——應探索城市更新的高效協調機制，尊重多元利益主體參與更新決策的權利義務，建立公平正義的利益分配機制，保障所有居民都能夠參與更新、共享成果。
不同時期的首爾更新戰略規劃變化一覽表
來源：《2030首爾城市更新戰略規劃》
關鍵措施1：更多維的遴選機制，強調均衡發展的工作框架
《2025首爾更新》嘗試以更新激活區為單位，通過編制更新計劃管理統籌各類更新項目。該規劃將更新激活區分為城市經濟型、中心城市型、一般鄰里型、住宅再生型，分別對應產業地區、本地特色商圈、商住混合地區、小型住宅地區。但隨著更新激活區類型劃分過細，管理邊界不清晰等問題逐漸暴露，首爾政府建議進一步建立更整合、更協同的更新區域工作機制。
《2030首爾更新》更強調均衡發展，從促進區域經濟發展和民生保障角度，對更新激活區類型進一步重組為“經濟再生”和“鄰里再生”兩類。經濟再生型，即原城市經濟型，銜接《2030年首爾城市和住宅環境維護基本計劃》等規劃，將城市重建、維護等工作均納入該類型項目，目標在衰退的市中心打造具有較大經濟影響力的基地設施并引入創新產業，通過產業升級重振活力；鄰里再生型，即原中心城市型、一般鄰里型和住宅再生型，鼓勵從被動更新轉向以私人參與為中心的主動更新，特別是針對衰退地區住宅的維護和開發，將引導市民參與營造宜居的居住環境。
對首爾更新激活區的類型重組
來源：《2030首爾城市更新戰略規劃》
關鍵措施2：更以人為本的編制內容，保障在地居民利益
不斷優化更新計劃編制方法，核心業務尊重民意、突出重點。《2025首爾更新》并沒對更新激活區的項目數量、規模等提出引導，實際申請區域往往達到10―20個更新項目數量，涉及多家企業參與，整個更新計劃業務鏈難以聚焦，因此缺乏切實成果。《2030首爾更新》中對核心業務進行了以下3方面修正。
一是聚焦激活區核心更新項目，提倡5個左右的項目類型，在核心范圍內制定反映當地特色和居民需求的具體更新業務計劃，以便縮短規劃周期，實現順利推進；二是增加居民滿意度高的項目比重，重視居民對更新業務內容的意見調查，避免效益較低的會議廳、會所、鄉村工坊等社區基地類設施，重點開展居民滿意度高的街巷改造、基礎設施維護、房屋修繕與補貼貸款支持等項目；三是將居民競賽項目轉為居民自主維護型項目，不再組織廣泛的設計競賽、社區大學等活動，而是鼓勵居民了解當地問題進行自主溝通和協商，鼓勵私人領域資金注入小微社區管理運營類項目。
關鍵措施3：更公平正義的政策設計，加大衰退地區的扶持力度
創建更新模式方法，劃定城市住宅再生創新區。對難以自發組織社區更新工作，符合基礎設施薄弱、土地面積較小、老年人口多等條件的居住衰退地區，可劃定為住宅再生創新區，采用集住房、福利和生活便利于一體的新區域更新模式。創新區整體設計步行范圍可達的綠地、文化、休閑和商業空間，推進地區道路、供水、排水等重要基礎設施建設和住房修繕、小規模改造等工作，還可申請相應的專項公共扶持資金，同時放寬法規中對用地比例、容積率、停車場設置、建筑物高度等指標限制。
城市住宅再生創新區空間改造模式示意圖
來源：《2030首爾城市更新戰略規劃》
城市住宅再生創新區的申報要求
來源：《2030首爾城市更新戰略規劃》
關注弱勢群體訴求，增加小規模更新點狀項目類型。對不能納入更新激活區且缺乏居住基礎設施的居住類衰退地區，新增小規模點狀更新項目作為補充。項目類型包括空屋與小型房屋維修工程、停工樓宇維修工程，已購置建筑物的拆除、新建或復工項目，人居環境改善工程等11類。這些類型的項目可不編制激活區更新規劃，僅提供商業計劃（草案）供首爾政府商務部門審核，政府城市更新委員會審查后迅速實施，并可獲得相應的政府資金和技術支持。這類項目獲得公共政策支持，在較小范圍、短時間內產生了良好效果。
關鍵措施4：更智慧的治理手段，建立彈性靈活的調節機制
建立更直觀、更多維度的項目評價反饋機制。《2025首爾更新》基于城市更新信息系統設定了30個診斷指標，對城市更新項目績效進行監測評價，但這個指標體系側重于“保護和社區為中心”，比如有關治理效果、市區合作、居民參與績效等指標，難以反映更新項目是否切實帶動地區發展和改善物質環境，從而不能及時反饋、修正項目內容。《2030首爾更新》建立“過程監控、實時改進”的項目評價機制，設置關注均衡發展的更新績效指標，基于“商業快速提升”“環境體驗改善”“區域魅力專業化”等新的績效評估指標，并新增已完成、推進、延期項目總執行率等指標考察項目推進情況。
設計中期考核機制，允許項目內容變更或退出。首爾和自治區承擔中期檢查的職責，選取更新績效指標中的15項核心指標，根據試點區域每年提交的數據，在推動項目過半后進行中期考核，以檢查預期目標是否達到，為后續計劃調整或政策出臺提供依據。同時針對核心指標不達標的區域建立協商機制，允許推動啟動項目變更；對于變更困難的，可以減少預算，自治區也可以申請終止項目。
列入中期考核的核心指標一覽表
來源：《2030首爾城市更新戰略規劃》
關鍵措施5：更開放的工作組織，聯合多元力量匯集智慧
建立首爾城市更新支持組織，促進跨行業、跨領域力量聚合。聯合首爾住房和城市公司、首爾研究所、首爾大學等專業機構成立城市更新支持組織，對城市更新提供可行性評估、政策解讀、業務推廣、系統改進等研究支持，尤其重視引導民間資本參與更新項目。例如，首爾住房和城市公司為城市更新激活區的候選地塊提供數據監測支持；韓國標準協會開發在線城市更新教育平臺；韓國土地和住房公社定期提供項目信息發布會等；首爾研究所開展《更新特別法》等相關法規修訂課題研究。
在城市更新不斷被關注的今天，《2030首爾城市更新戰略規劃》勇于承擔先行探索的試錯成本，面對當下經濟社會的快速變化和多元需求，以更開放包容的理念目標、規劃方法和政策保障來振興城市衰退地區。通過分析首爾對其更新體系的不斷反思調整，可以看出城市更新是一項非常復雜的社會系統工程，需要我們在今后工作中更重視“以人為本”的基本理念，以更宏觀的視角去思考更新工作如何在規劃體系、政策體系、組織體系和實施支援體系等方面統籌協調、共建共享，推動更新工作向更加公平、更可持續和更有利于公眾利益的方向前進。
（來源：市規劃院）
上觀號作者：上海規劃資源
