記者 杜濤
2025年上半年，E20環(huán)境平臺固廢產(chǎn)業(yè)研究中心主任潘功調(diào)研了20余家垃圾焚燒廠，發(fā)現(xiàn)其中三分之二的企業(yè)面臨垃圾供給不足的問題。
今年四月份，他參觀的一個(gè)垃圾焚燒廠在建成四年間負(fù)荷率僅為60%左右，主要原因是當(dāng)初設(shè)計(jì)規(guī)劃超前以及周邊新廠分流。目前該垃圾焚燒廠已準(zhǔn)備焚燒部分政府協(xié)調(diào)的一般工業(yè)固廢，同時(shí)也開始積極探索為周邊工業(yè)企業(yè)供熱。
中國在20年間完成了從“垃圾圍城”到“垃圾荒”的轉(zhuǎn)變。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)顯示：2005—2023年，全國城市生活垃圾填埋處理占比從85.2%降至7.5%，焚燒處理比例從9.8%升至82.5%，無害化處理能力從3.3萬噸/日增至86.18萬噸/日，垃圾焚燒廠從67座增至1010家。
但另一方面，垃圾焚燒廠“產(chǎn)能過剩”的情況也開始出現(xiàn)。E20研究院監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，近兩年，國內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的平均產(chǎn)能利用率為60%左右。“垃圾不夠燒”是如何發(fā)生的？
一名垃圾焚燒廠負(fù)責(zé)人表示，過去多年，中國已實(shí)現(xiàn)城市和縣區(qū)垃圾焚燒廠全覆蓋，從“垃圾圍城”到“產(chǎn)能過剩”，原因主要有兩點(diǎn)：一是垃圾焚燒處理能力在設(shè)計(jì)規(guī)劃時(shí)為未來留有大量冗余，但后續(xù)垃圾產(chǎn)生量暫時(shí)沒有達(dá)到預(yù)期，而垃圾的產(chǎn)生跟經(jīng)濟(jì)活動的活躍度有關(guān)；二是垃圾分類后，廚余垃圾被分走，影響了垃圾產(chǎn)生的數(shù)量。
上述焚燒廠負(fù)責(zé)人告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：“全國垃圾焚燒廠從最初的一百多座增加到如今的一千多座，增速很快。疫情后，‘垃圾不夠燒’的現(xiàn)象尤為明顯。就未來趨勢看，在垃圾供給減少、國補(bǔ)退坡等因素影響下，焚燒廠必須向多元化經(jīng)營轉(zhuǎn)型，例如提供蒸汽、熱水，或協(xié)同處理污泥等。”
垃圾焚燒行業(yè)也在發(fā)生改變。潘功認(rèn)為，中國垃圾焚燒行業(yè)無論是技術(shù)和成本，還是運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和投資能力都處于世界領(lǐng)先水平，具備了拓展海外市場的優(yōu)勢。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國垃圾焚燒企業(yè)以不同形式參與的海外垃圾焚燒項(xiàng)目已超過80個(gè)。
中華環(huán)保聯(lián)合會公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2025年5月底，中國企業(yè)參與海外垃圾焚燒項(xiàng)目（含已簽約）達(dá)79座，項(xiàng)目遍布亞洲、非洲、歐洲、大洋洲、南美洲、北美洲。
供給過剩，需求不足
垃圾處理流程復(fù)雜，垃圾從居民小區(qū)運(yùn)出后，需經(jīng)垃圾站、中轉(zhuǎn)站，最終才抵達(dá)焚燒廠。
小區(qū)物業(yè)通常會用物業(yè)費(fèi)雇傭第三方完成垃圾分類和回收。回收后，垃圾被運(yùn)往中轉(zhuǎn)站，經(jīng)壓縮設(shè)備脫水后裝入集裝箱，再送至焚燒廠進(jìn)行焚燒。
到達(dá)焚燒廠后，垃圾會被用來焚燒發(fā)電。焚燒后的垃圾大約能遺留20%的廢渣，以100噸垃圾計(jì)算，剩余的20噸垃圾廢渣中含有銀、鎳、錳、錫之類的金屬，提純后價(jià)值大約等于1克黃金，這部分廢渣屬于一般固廢，可以賣給收渣的企業(yè)。
上述垃圾焚燒廠負(fù)責(zé)人感覺，自從疫情后，垃圾的供給就開始不足。其所在的廠子產(chǎn)能利用率還維持在70%左右，他了解到一些同行，比如華北一些數(shù)千噸以上的大型垃圾焚燒廠，利用率基本只有60%。某龍頭上市公司在華北的大型垃圾焚燒廠，現(xiàn)在承包了一個(gè)省的垃圾焚燒工作，但饒是這樣，垃圾焚燒廠利用率也只有60%左右。
研究機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，2016年至2024年，全國垃圾的單日焚燒能力從23.8萬噸飆升至115.5萬噸。全國2172座垃圾焚燒爐中，行業(yè)平均負(fù)荷率不足60%，40%產(chǎn)能處于閑置狀態(tài)。其中5%的爐子（107座）在2024年停運(yùn)超過半年，陷入“無垃圾可燒”的閑置狀態(tài)。
2021年7月，中央第五生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組在督察河南時(shí)反饋：“全省34座現(xiàn)役生活垃圾焚燒發(fā)電廠中，7座運(yùn)行負(fù)荷不足 80%，部分負(fù)荷僅50%。”
中國部分擁有垃圾焚燒項(xiàng)目的上市公司也在公開信息中提及類似動向。比如，3月25日，光大環(huán)境（00257.HK）發(fā)布2024年全年業(yè)績報(bào)告，光大環(huán)境執(zhí)行董事兼董事會主席王思聯(lián)稱，隨著垃圾量缺口、環(huán)保產(chǎn)業(yè)供需錯(cuò)配等問題的出現(xiàn)，公司需要從toG（政府）向toC（個(gè)人用戶）和toB（企業(yè)）轉(zhuǎn)變，使客戶群體更加多元，在多元化的市場環(huán)境中尋求破局點(diǎn)和新增點(diǎn)。
陜西渭南市生態(tài)環(huán)境局官網(wǎng)顯示，2024年，渭南市有生活垃圾處理設(shè)施8座，其中垃圾焚燒廠4座。以位于該市的光大環(huán)保能源（富平）有限公司的焚燒廠為例，該廠設(shè)計(jì)處理能力為21.9萬噸/年，去年實(shí)際處理量僅5.373萬噸，產(chǎn)能利用率24%。
在潘功看來，垃圾供給不足有三方面原因：一是垃圾焚燒廠建設(shè)過度，幾乎縣縣建廠，導(dǎo)致供給失衡；二是行業(yè)對未來人口和垃圾量的增長預(yù)期過于樂觀；三是國內(nèi)人均垃圾產(chǎn)生量并未提升，仍明顯低于國際發(fā)達(dá)水平。
記者了解到，某城市在規(guī)劃垃圾焚燒廠時(shí)，預(yù)估該地較大的一個(gè)文旅項(xiàng)目每日將產(chǎn)生30噸至50噸垃圾（假設(shè)年接待量為兩千萬人次）。但該文旅項(xiàng)目投運(yùn)后，實(shí)際每年游客量僅在1千萬人次，垃圾量低于預(yù)期，原規(guī)劃的二期垃圾焚燒項(xiàng)目只能草草下馬。
按照“十四五”規(guī)劃，到2025年底，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理能力達(dá)到80萬噸/日左右。據(jù)生態(tài)環(huán)境部例行發(fā)布會公布的數(shù)據(jù)，截至2024年10月，中國垃圾焚燒處理能力已經(jīng)達(dá)到約111萬噸/日，遠(yuǎn)超“十四五”規(guī)劃目標(biāo)。
此外，多位采訪對象提及，垃圾分類的推進(jìn)也是焚燒廠缺少垃圾的原因之一。垃圾分類后，濕垃圾必須經(jīng)厭氧發(fā)酵和干濕分離后，再送焚燒廠。一些大城市的垃圾中，三成左右為廚余垃圾，這三成垃圾最后只有四分之一成為可焚燒的垃圾。還有很多企業(yè)進(jìn)入細(xì)分的垃圾分類領(lǐng)域，比如服裝、廢紙、塑料等，這些企業(yè)把高價(jià)值的垃圾提前回收后，垃圾焚燒廠能獲得的垃圾就更少了。
搶垃圾
為了應(yīng)對垃圾焚燒供給失衡的問題，一些地方開始挖掘之前填埋的垃圾。
2024年9月廣州市白云區(qū)政府網(wǎng)站公布的《廣州市興豐應(yīng)急填埋場存量垃圾開挖項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書報(bào)批前公示》提出，對興豐應(yīng)急填埋場第一填埋區(qū)及第一、二填埋區(qū)聯(lián)合堆高部分進(jìn)行開挖，預(yù)計(jì)開挖存量垃圾總量約350萬立方米。
《廣州市興豐應(yīng)急填埋場存量垃圾開挖項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書》提到，隨著2022年下半年五個(gè)資源熱力電廠二期項(xiàng)目的全部投產(chǎn)，全市生活垃圾焚燒能力達(dá)到3萬噸/日。根據(jù)對廣州市生活垃圾產(chǎn)生量的預(yù)測，全市垃圾處理能力在2022年下半年到2030年將有較大富余，因此可充分利用廣州市資源熱力電廠的焚燒富余能力，對開挖的存量垃圾進(jìn)行焚燒資源化利用。浙江金華為獲取垃圾，也計(jì)劃用3年—4年時(shí)間開挖此前填埋的26萬噸陳腐垃圾。
E20總經(jīng)理薛濤認(rèn)為，近年新建的垃圾填埋場很少，而舊垃圾埋了5年之后會熟化，垃圾熱值含量低且渣土含量很高。因此，存量垃圾填埋場的處置成本非常高。
垃圾焚燒廠的處境
中國焚燒廠的建設(shè)熱情與政府的推動有關(guān)，中國于1985年首次引進(jìn)垃圾焚燒熱電技術(shù)，本世紀(jì)初對垃圾焚燒行業(yè)開放了特許經(jīng)營模式，之后又針對垃圾焚燒發(fā)電實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼。
實(shí)際上，大部分焚燒廠的運(yùn)營都有賴于中央財(cái)政、地方財(cái)政兩部分補(bǔ)貼。中國的垃圾焚燒廠收入分為兩部分，一部分是垃圾焚燒發(fā)電帶來的收入，發(fā)電收入中一部分來自國補(bǔ)；另一部分則是垃圾處置費(fèi)，一般由地方政府支付。
上述垃圾焚燒廠負(fù)責(zé)人稱，一般垃圾焚燒電廠的收入，電費(fèi)收入能占到三分之二左右，垃圾處置費(fèi)為三分之一。
但如今，垃圾短缺、國補(bǔ)退坡給垃圾焚燒廠的運(yùn)營提出了新的挑戰(zhàn)。
2012年，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知》。該通知要求：“以生活垃圾為原料的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，均先按其入廠垃圾處理量折算成上網(wǎng)電量進(jìn)行結(jié)算，每噸生活垃圾折算上網(wǎng)電量暫定為280千瓦時(shí)，并執(zhí)行全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)每千瓦時(shí)0.65元；其余上網(wǎng)電量執(zhí)行當(dāng)?shù)赝惾济喊l(fā)電機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)。”
這意味著，如果基本電價(jià)不足0.65元/千瓦時(shí)，國家會給予補(bǔ)貼，保障焚燒廠收益，也就是俗稱的“國補(bǔ)”。
但“426號文”出臺后，情況發(fā)生變化。該文指2020年財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布的《關(guān)于〈促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見〉有關(guān)事項(xiàng)的補(bǔ)充通知》。其中規(guī)定，生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目自并網(wǎng)之日起滿15年后，無論是否達(dá)到全生命周期補(bǔ)貼電量，均不再享受中央財(cái)政補(bǔ)貼；垃圾焚燒發(fā)電屬于生物質(zhì)發(fā)電。
一名不久前籌建過某垃圾焚燒項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人說：“這也導(dǎo)致社會資本在投資垃圾焚燒廠時(shí)，會考慮補(bǔ)貼退坡對收入和利潤的影響。電費(fèi)收入受到影響，垃圾焚燒廠就要從垃圾處置費(fèi)中找補(bǔ)回來。垃圾處置費(fèi)的提高，加大了地方財(cái)政的開支壓力。但當(dāng)前地方財(cái)政本身就面臨較大壓力，所以未來一些地區(qū)可能會考慮提高使用者付費(fèi)的金額。”
使用者付費(fèi)，即城市居民付費(fèi)。上述垃圾焚燒廠負(fù)責(zé)人說，現(xiàn)在除居民不愿意提價(jià)外，整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈都希望提價(jià)。
上述籌建過某垃圾焚燒項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人剛剛運(yùn)營了某地一個(gè)垃圾焚燒廠項(xiàng)目。最早該城市主要采用填埋的方式處理垃圾，在建設(shè)一期、二期填埋項(xiàng)目后，依然滿足不了需求，于是開始將該縣區(qū)產(chǎn)生的生活垃圾，用車輛運(yùn)送到隔壁縣區(qū)的垃圾焚燒廠處理，政府按噸支付垃圾處置費(fèi)。
由于既要支付運(yùn)費(fèi)，又要支付垃圾處置費(fèi)，該縣區(qū)政府決定自建焚燒廠。隨后，政府核算成本并尋找社會資本，同時(shí)設(shè)定價(jià)格上限：付給焚燒廠的處置費(fèi)不得高于此前付給鄰縣的處置費(fèi)與運(yùn)費(fèi)之和。最終，項(xiàng)目核定的垃圾處置費(fèi)約100元/噸，比原先五六十元的標(biāo)準(zhǔn)大幅提高。
記者也了解到，在“426號文”出臺前，垃圾焚燒廠向地方政府收取的垃圾處置費(fèi)每噸普遍在六七十元。但“426號文”出臺后，垃圾處置費(fèi)已達(dá)每噸百元左右，有的地區(qū)甚至能達(dá)到150元。
這意味著地方政府的支付壓力陡增。
上述負(fù)責(zé)人說，一個(gè)三口之家一年大約能產(chǎn)生一噸垃圾，一年一戶家庭大概要支付數(shù)十元的垃圾處置費(fèi)，非居民部門每噸垃圾每年支付200元至300元垃圾處理費(fèi)。以此計(jì)算，一個(gè)擁有2萬戶左右的縣區(qū)，一年從居民和商業(yè)等非居民部門能收取200萬—300萬元左右垃圾處置費(fèi)，但每年地方財(cái)政給垃圾焚燒廠的補(bǔ)貼資金能達(dá)到千萬元以上。
潘功認(rèn)為，國補(bǔ)退坡是行業(yè)發(fā)展進(jìn)入成熟階段的必然趨勢。在這個(gè)階段，新建項(xiàng)目的收益構(gòu)成會發(fā)生一定變化，焚燒電廠的生存發(fā)展更依賴于自身的經(jīng)濟(jì)效益。他建議，垃圾處理價(jià)格也應(yīng)該向更健康的區(qū)間上浮。
潘功說：“當(dāng)垃圾供給不足、國補(bǔ)退坡的壓力高懸，垃圾焚燒廠還需要不斷擴(kuò)大市場范圍，擴(kuò)展供熱供氣等新的業(yè)務(wù)。”
