“根據黨的十八屆三中全會的主要精神，環境保護工作今后也要突出市場作用，以更加成本有效的方式來解決環境問題。”中國科學院科技政策與管理科學研究所副所長、中國科學院可持續發展戰略研究組組長王毅說，這一路徑，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中十分明確。
“三中全會關于生態文明的論述，與之前黨的十八大報告中關于生態文明、空間格局、資源效率、制度建設等論述是連貫的。”王毅說，“往前更進了一步，有助于推動環境保護工作，也更多地與經濟體制改革相關。”
王毅是在11月16日召開的“重塑藍天：空氣質量管理國際研討會”上向記者作出上述表示的。
充分發揮市場在資源配置中的決定性作用
我國環保工作過去一直以行政手段為主，市場為輔。市場方面的政策相對不足。此次，《決定》中關于自然資源產權制度、生態補償等，都與經濟體制改革直接相關。
“首先將自然和生態資源資產化，這樣一來，無論是開發、保護或者交易，有了可衡量的價值標準，就可能用市場化的手段處理。”王毅說，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，可以更有效地觸及更多領域。
“《決定》強調了市場的作用，并向環境保護領域釋放了市場化的正面信號。”公眾環境研究中心主任馬軍說，“我們對這一大方向很認同。”
“自然資源產權制度，就是一個很好的、市場化需要的制度。”環境保護部環境與經濟政策研究中心主任、研究員夏光說，過去，對環境、生態等公共自然資源系統，不太注重確定其產權。而對于這些公共的無主資源，容易出現過度使用的情況，這時候提出對自然資源的產權界定很有意義。比如大氣資源，由政府做公共管理，同時也可以劃分為很小的單元，認定主體，對單元大氣環境質量負責。大氣污染物減排就是如此，根據區域大氣環境容量資源，分配排放權，通過市場化交易體現價值。
“根據國際經驗，對大氣、水域等自然資源通過產權界定以后，將使用自然資源的收益和責任聯系在一起，實現主體承擔。”夏光說，比如，通過制度安排，將一個湖泊委托給一個市場主體，可以開發利用來賺錢，但不能破壞環境質量，這樣的話，市場主體就有動力去開發利用，也有興趣和各種污染現象做斗爭，拒絕他人排放污染物。
政府不出面，通過市場主體去維護良好環境狀態，有利于調動很多社會主體參與保護和利用。搞好自然和環境資源產權制度，可以把政府主體變成社會市場主體。之前的類似改革，實踐最多的是林權改革，過去森林國有，國家護林，農民往往成為“對立面”，而通過林權改革，把森林分成一片一片，劃歸農民所有，農民就有權、有動力去護林，因為有收益。
“市場需要更加有效配置資源，一定的成本應得到更好的效果，避免高成本實現目標。”王毅說，“要更多地依靠市場，以更加成本有效的方式來解決環境問題。”
“目前產業結構不合理，很大程度上是因為資源定價不完善。”馬軍說，排污者并沒有真正為污染影響付費，加上監管不嚴，最終形成了大量的高耗能產業。“如果能理順關系，比如確定生態紅線并真正守住，合理確定資源價格并切實執行，從根本上促進產業結構發生變化，霧霾、水、土壤等環境問題才能逐步解決。”
強化制度建設，保障發揮市場作用
“生態文明的制度體系還有另外一個方向。”夏光說，“就是強化政府的管制，由國家代表公共利益進行管理。”國家有責任保護后代利益，需要給予制度保障，比如劃定生態紅線，實行獨立監管，加強政府權力等政策。“這和市場化不矛盾，是實現生態文明的兩個途徑。”
過去對國土功能沒有細化規劃，現在有了主體功能區規劃；過去對生態功能區域沒有劃定，現在有了生態紅線。“宏觀上確定了人類活動的上線和生態保護的底線。”夏光說。比如，劃定一個湖泊，大的保護原則由國家和政府層面確定，至于什么方法，則是技術性問題，由市場去做。
“單靠市場或單靠政府制度都不夠，必須兩方面并行。”夏光說，對于制度建設，《決定》強調了3個關鍵詞。一是“生態文明的制度體系”，二是“系統完整”，三是“加快”。這是學習領會三中全會精神的關鍵詞。
“制度體系”強調的不是一兩項制度，而是一系列制度的總和。
“系統完整”強調生態系統之間是相互聯系的，各個要素形成一個鏈條。習近平總書記在《關于中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定的說明》中指出，“用途管制和生態修復必須遵循自然規律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態的系統性破壞。”還有完整性的問題，制度不斷建設和發展，系統的建設思維還不太夠，頭痛醫頭腳痛醫腳的做法還沒有改變，因此要強調“系統完整”。
“加快”也很重要。夏光說，現在看來，經濟、政治、文化、社會等方面的建設速度、進度，均比生態文明領域要快，相應的制度建設也更完善。而生態文明提出得相對較晚，法制體系不健全，強度也不夠。比如，機構、人員經費都還不足；相對于經濟發展帶來的環境壓力而言，生態文明制度建設比較滯后；《環境保護法》目前仍然是“軟法”等。要在2020年實現全面建成小康社會的目標，生態文明制度建設要加快，才能跟上需要，才能更好地推進向市場和社會放權等。
關于監管和執法，《決定》指出，“建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法”。
王毅認為，我國環境監管的體制一直不完善，而環境保護部門的主要作用就是監管。但大部分地方沒有獨立的環境執法，沒有相匹配的執法隊伍，還有司法、問責等方面也存在問題，都需要一步一步開展。
“制度、體制的建立健全還事關多個利益相關方能否有效管理和參與環境治理的問題。”王毅說，環保不單是環境保護部門的事，涉及產業結構調整等多個要素，需要多個部門之間協調管理，而現在沒有協調統一管理的機制，部門之間的協調機制也不健全。另外一個層面，區域性、流域性的管理體制缺失，涉及到省以下的基層環保部門管理機制也需要改革。就社會與市場而言，目前所有利益相關方參與仍不足。
因此，3個關鍵詞就成為今后環保工作的重點方向。夏光說，環保系統有些人有相當程度的技術思維，習慣于用技術思維的辦法管理環境問題，人員也主要來源于工程技術序列，但在加快生態文明建設的時代，要盡快轉入制度思維。所以，“‘加快’，首先是環保領域要從上到下改變思維角度，把更多的精力轉移到制度建設上來，包括立法、執法等層面。”
馬上開始行動，但不能急于求成
“需要馬上開始行動。”王毅說，核心仍是需要從法律層面建立制度，建立有效的管理、監管體制，使已有的政策或機制能夠起到應有的效果；長期來看，依靠行政抓環保的辦法不可取，而要靠一系列完善的制度，更好地配置社會、市場等資源；尤其是節能環保產業等，更不應寄希望于短期成效。
也就是說，路徑已然明確，但實現過程需要一步一個腳印。王毅說。比如，目前進展較快的排污權交易，交易的環境資源不一樣，相應的市場體系構建難度也不一樣。
“排污權交易有幾個基本要素。”王毅認為，一是統計和監測體系要很好，否則就無從談起。而目前我國的相關統計和監測體系不健全，還有很大差距。比如碳排放數據是由統計得來的，而二氧化硫排放數據是監測得來的。二是要明確污染物控制總量。總量不限制的話，就無法確定價格建立市場。三是要有交易制度的建立，比如怎么確定初始產權分配、交易程序？近期和遠期的一級市場、二級市場如何建立和協調？最后，要探索有效的市場化運作。比如開展多種排污權交易試點，成功之后通過試點經驗推廣。
像空氣資源、水資源，國外有比較成功的經驗。“但中國的市場經濟本身就不很完善，環境保護領域的市場又是新興領域，從心態上不能急于求成。”
此外，關于生態環境保護領域的市場，有一個很大的特點是“產品”多樣化、多層次。王毅說，“除了有污染排放總量，還有環境品質的問題。此外，還有環境資源的功能結構以及其他很多不能或者難以量化的因素。這些如何貨幣化、價值化，都需要科學考量。”
《決定》已經發出了信號，并顯示了政府的決心。“一系列要求的提出，有利于促進現有法律得到有效執行，同時促進現有制度的施行。”王毅說，長遠來看，生態文明建設取得實效，仍然要靠制度來說話，逐步推動管理、市場等方面的轉變。
王毅：環保工作需利用市場機制破解難題
