文章導讀

在未來的幾年中，以前“先試點后立法”的模式，或將轉為“邊試點邊總結”。相關法律制定、全面建立市場，可能在各類環保市場試點結束前就要啟動。

在2013年11月推出的十八屆三中全會的《決定》中明確提出：發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制……但如果追溯2012年的十八大報告，會發現類似的內容已經出現。因此從行業本身看來，生態市場、生態規則等種種要素的建設，仍在按步推進，并沒有因此出現特別加速的情況。

但在未來一段時間內，此次《決定》中的新提法——“制度”和“機制”或將發揮作用。因為它不僅讓市場建立的方式更契合眼下條件，還會為生態市場的實施和操作明確方向。

“邊試點邊立法”
 

2013年，中國節能量等市場剛剛開展交易示范，而碳排放交易市場已經全面啟動。盡管推進程度不同，但國內各類環保市場的現狀都離不開一個詞——試點。

試點是中國生態市場獨有的一種模式，歐美國家推進類似市場往往采用“先立法、后實施”的順序。比如美國加州碳交易的《AB32法案》，本身制定法律就先用了2～3年，之后并未實施，而是又進行了長達六年的討論，直到2006年才正式推出。立法者反復推敲的目的，是希望把未來所有可能出現的情況都盡量考慮到，以在法律層面形成清晰的界定。同樣，歐洲碳交易相關的法案也經過多年的推敲，全球限制各國溫室氣體排放的國際法案《京都議定書》也是在1997年通過、2002年才開始正式實施。

但中國不同。中國環境市場的推動一般會采取“先試點、后立法”的方式，即在法律沒有建立起來之前，先通過地方的決定和地方試點的辦法。此后將其中較好的部分提出，直接上升為制度和法律。之所以這樣做，主要是對制度進行設立和測試，并試點可以提前總結出經驗，然后再把問題和法律的更新或建立結合起來。

兩種模式沒有優劣之分，只是在不同的經濟條件下，形成產業和市場的不同方式。但從時間上看，試點花費時間或偏長。因為試點方式本身就存在不確定性，結束后還需經過一段時間進行總結，才知道試點是否成功，然后再進行制度建設。

但當下，種種條件表明，我們可能沒有過多時間去經過如此漫長的一個過程，因此，在未來的幾年中，以前“先試點后立法”的模式，或將轉為“邊試點邊總結”。也就是說，相關法律制定、全面建立市場，可能在各類環保市場試點結束前就要啟動。

吸引企業的四個前提
 

同樣要看到的是，建立市場并不意味著運行市場。目前，環保市場的一些規則仍尚待完善。如果要讓企業參與，2014年，環保市場至少需要完善四項關鍵的條件。

最基本是法律規范，也是市場主體進入的前提之一。目前，關于環保市場法律大多沒有形成，如最核心的《環節保護法》《大氣污染防治法》都在修訂狀態，《應對氣候變化法》也在討論。對于市場，法律最需要的是，對環境交易行為給予足夠的支持，并對要素市場加以根本上的界定，只有這樣，企業才能放心加入這個市場。

第二是許可證制度。在環境交易的市場化過程中，許可和許可證的概念非常重要，它實際上界定了企業排放的權利。如果缺乏這一制度，企業排放者無法了解自身的排放權利，買賣也就無從談起。但環境保護行業在中國發展近30年的時間里，許可證的概念仍沒有完全確立起來。因此在2014年，許可制度需要伴隨試點的推進盡快推出，以便讓企業明確了解自己的排放標準和權利。

第三是數據精細化支持。環境市場的運作，一定是需要以數據為依據和基礎的。這其中不僅包括環境和低碳相關政策的設定，還有對企業交易數據的定量管理。隨著市場化交易全面展開，必然會對數據的要求更高。但目前的管理手段，仍不足以支撐對企業進行精細化的數據管理。當前，一些企業已經開始進行精細化管理，但普遍情況來看，數據定量管理的水平仍有待提高。

最后就是監管制度。市場化手段有很多好處，但其得以實行重要前提是，必須每個人都按照一定的規則來進行。但目前，環保市場與監督處罰相關的制度還沒有完全建立起來。不僅如此，一些關于環境的法律中，關于處罰的內容沒有細化。如現行的《大氣污染防治法》中，對企業的超證排放的行為最高處罰是20萬元人民幣，這顯然無法對過高排放的企業達到足夠威懾。而只有出臺這樣一種制度，即實現對超排1000噸和10000噸的罰款金額有明確區別，才能讓企業對交易有足夠的信心。

不能期待一蹴而就

過去，在推進環保市場的種種手段中，市場化僅是其中的一種。但在2014年，它將隨著十八屆三中全會對于市場作用的強調，成為推進環保行業發展的最主要手段。

但我認為，環保市場的建立，也應當是一種自上而下的變化。首先，我們從宏觀上確定了改革的方向，再通過試點和實踐，理順各個環節、各種要素市場的相互關系、次序和邏輯，同時法律規范也隨之推出。當上述大量的制度上、理念上和實踐上的投入之后，才能期待用市場來解決問題。

但與諸多市場一樣，環境市場本身的特點是惰性很強，也就是說各種要素投入后，在這一行業的作用需要一段時間才能顯現。這也就意味著，市場化或將無法在一朝一夕間發揮作用，而如果上述的制度和試點能夠同時推進，相信2014年的環保市場或將漸成氣候。

（作者系美國環境保護協會中國項目負責人，本文根據采訪作者整理）