來源：上海金融與法律研究院

        日前，財政部部長樓繼偉在詳解深化財稅體制改革思路時表示，一些地方政府和財稅部門執法不嚴，通過稅收返還等方式變相減免稅，制造“稅收洼地”，嚴重影響了國家稅制規范和市場公平競爭，必須下大力氣清理整頓，今后原則上不再出臺新的區域稅收優惠政策。

        據不完全統計，目前各地已經出臺實施的區域稅收優惠政策共有30項之多。雖然說，這些政策確曾一度發揮過激活市場、激發資本等積極作用，但隨形勢變遷，這些大量處于含糊狀態且各自為戰的優惠政策不可避免的負面效應，正迅速外擴并且引發越來越顯著的集體非理性，包括加劇市場分割、損害稅制權威等。

        稅收洼地之所以存在，和資本的稀缺和逐利是一致的：稀缺的資本總要挑選一個利益最大化的區域。中國過去三十年的發展就是“稅收洼地”的受益者。稅收洼地又稱為“逐底競爭”，指的是在全球化過程中，資本可以在世界范圍內流動以尋找最高的回報率，這意味著各國必須競相削減工資水平、福利待遇和稅率來吸引國際企業投資設廠。改革開放之初，中國國內投資環境一般，基礎設施簡陋，在這種條件下如何吸引外資？降低外資企業稅賦就是一個可行方式。在2008年《中華人民共和國企業所得稅法》實施之前，中國對外商投資企業向來實施所得稅優惠，正是因為這種稅收優惠，給中國帶來了龐大的外商投資。

        在2008年內外資企業所得稅統一之前，我們不僅針對企業股東來源不同而給予不同的稅收政策，同時還分區域設立稅收洼地。如在1991年制定的《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》規定，“設在經濟特區的外商投資企業，在經濟特區設立機構、場所從事生產、經營的外國企業，和設在經濟技術開發區的生產性外商投資企業，減按15%的稅率征收企業所得稅。”在經濟特區以外，這部法律還規定在沿海經濟區、經濟技術開放區和國務院規定的其他地區的外商投資企業，凡是屬于國家鼓勵的投資項目，都可以享受減按15%的稅率征收企業所得稅。

        這部法律里的“所得稅優惠”，實際上就是現代意義上的稅收洼地，因為15%的所得稅相對于其他國家的稅率非常有競爭力：一個可供比較的數據是，1980年代OECD國家的企業所得稅平均稅率超過40%。同樣的工廠，在中國只需要繳納15%的所得稅，而在其他發達國家則需要40%，于是，投資中國當然是一個比較劃算的生意。

        更需要指出的是，我們還有另外一種稅收洼地，那就是針對出口企業的稅收補貼。在1994年分稅制改革以后，中央政府在1995年和1996年進行了第一次大幅出口退稅政策調整，由原來的對出口產品實行零稅率調整為3%、6%和9%三檔。1998年為了促進出口進行了第二次調整，提高了部分出口產品退稅率至5%、13%、15%、17%四檔。歷經11次調整，我國目前的出口退稅率分為5%、9%、11%、13%、14%和17%六檔。出口退稅在表面上是財政對國外消費者的補貼，但其實質上是為了保護國內的產業，讓其在國際市場上更加有競爭力。

        從以上總結可知，在地方政府制造“稅收洼地”之前，中央政府早就在某些區域和行業實施不同的所得稅優惠政策，為什么中央政府給予企業的稅收減免就是“優惠”，而地方政府的減稅就是應該予以制止的“稅收洼地”？

        首先，形式上的區別當然是最為重要的。在現行《企業所得稅法》中，法律也對不同行業不同類型的企業予以不同的優惠。因為這些優惠都是由法律所做出，當然就符合現代法治國家的“稅收法定”原則。其次，地方政府在稅率制定上并沒有多少自主權。按照《稅收征管法》的規定，“減稅、免稅的申請須經法律、行政法規規定的減稅、免稅審查批準機關審批。地方各級人民政府、各級人民政府主管部門、單位和個人違反法律、行政法規規定，擅自做出的減稅、免稅決定無效，稅務機關不得執行，并向上級稅務機關報告。”換句話說，地方政府不能對法律和行政法規規定的稅法實施稅收減免，各種減免都是違法行為。

        不過需要指出的是，由于中國地區差異實在太大，很多時候在不同地區實施統一稅率在某種程度上會削足適履：有些地區稅源充足，但政府也必須全額征收，事實上當期的財政支出并不需要這么多稅收。因此，可行的辦法是要給予地方政府一定程度的稅收自主權——尤其是在地方稅種上更是如此。事實上，在各發達國家，無論是聯邦制還是單一制，地方政府都享有一定稅收自主權，各地方政府可以在法定權限內針對特定稅種提出不同稅率，從而吸引適合這種稅率的居民和企業。

        在當下中國，除了契稅等極少數稅種是由地方政府自行決定稅率外，地方政府對稅率鮮有決定權。也正是因此，才會有各種法外的稅收減免形成的“稅收洼地”。要解決“稅收洼地”，當務之急是要通過法定程序賦予地方政府在某些稅種上的自主決定權——根據當地資源稟賦得出最適合當地的稅種，防止現在統一稅率下有些地方吃不飽而有些地區撐死的現象。

        十八屆三中全會《決定》明確提出要建立現代財政制度，其中一個很重要的舉措就是要“深化稅收制度改革，完善地方稅體系”。到目前為止，中央和地方在稅收上的權力絕大部分都不是以法律的形式做出，而且中央和地方的分成比例會隨著地方的不同而有差異。從這個角度而言，“稅收洼地”就是在這種不完備規則下的必然現象。

        所以，如果真要解決“稅收洼地”現象，歸根結底就是要尊重各個地方政府根據資源稟賦而制定不同的稅收政策，當然，前提就是要通過法律形式完善地方稅體系，賦予地方政府一定的稅收自主權。否則，“稅收洼地”會以各種形式出現，即不利于地方競爭，也有損稅制統一。