文/和君咨詢高級咨詢師 叢偉

 

一、城鎮化帶來了什么？

（一）四大城市——土豪

2013年，上海、北京、廣州、深圳四個一線城市的賣地總收入超過5166億元，較2012年全年增長159%，并超過了2011年和2012年土地出讓收入的總和。

 

全國前20名城市賣地收入超1.5萬億元，與上一年同期的9204億元相比，同比漲幅達63.69%。在20個城市中，深圳土地出讓金漲幅全國最高，昆明漲幅最低，但也超過10%。漲幅超過100%的城市，除了四大一線城市，還有杭州和珠海。賣地收入前20名的城市大都位于東部經濟發達地區。

 

賣地收入前20名的城市中，僅沈陽、大連和武漢三個城市地價與2012年相比有所下降。在賣地收入減少的3個城市中，武漢的跌幅最大，而在2012年，武漢賣地收入全國排第二。

 

上海土地出讓金收入超過2262億元，，日均近6.2億，在全國各省及直轄市排名第一。比2012年的991億元，漲幅高達128.28%，“土豪”當之無愧。

 

北京土地出讓金近1822億元，創造歷史新高，同比2012年的648億元，上漲幅度達到了181.18%，其總和位列全國第二。

 

廣州土地出讓收入超615億元，同比增長149.52%。這一年，廣州土地市場不僅刷新了全市單價最高地塊紀錄，還造就了8個區域單價最高地塊。

 

深圳雖然在土地收入的規模位列全國第15位，但地價漲幅最高，達330.88%。

 

人口規模快速擴大，資源高度集中，必然導致特大城市土地等稀缺資源價格大幅上漲。

 

（二）北京——霾都+首堵

一位從外地到達首都機場的先生，看著灰蒙蒙的天，問他的朋友：“你說現在的天氣是霧還是霾？”他的朋友回答道：“這是晴天。”開車走在路上，他提醒他的朋友：“你的導航提示要左轉了。”他的朋友說：“我知道要左轉，我也能看得清路，可我就是看不清我的方向盤。”

 

現在的北京，堵車已經分不清高峰期與非高峰期了，有人說：在北京，一天只堵一次車，就是從早上堵到晚上。要想不堵，就去擠地鐵。北京早高峰的地鐵，可能連“擠”的機會都沒有。因為部分線路，可能一連幾趟車都不上去。上了車，不需要握把手，因為人群就把你固定住了，所以，好不容易上去了，可能又下不來了，因為人太多，動不了。

 

超過2000萬常住人口，超過500萬輛機動車，“霾都+首都”是必然的結果，北京在這方面的地位只會越來越牢固。

 

二、城鎮化是我國經濟發展的必然趨勢

1978年～2013年，我國城鎮化率上升了35.8個百分點，平均每年上升1.02個百分點；進入21世紀，我國城鎮化增速提升至每年1.34個百分點。預計我國要達到俄羅斯或美國的水平，城鎮化進程可持續約20年（如圖1所示）。

 

圖1 1978年～2013年我國城鎮化率（%）

雖然1995年以來我國城鎮化速度加快，但與亞洲部分國家相比，我國城鎮化率依然偏低（如圖2所示）。

 

圖2 2011年亞洲部分國家和地區城鎮化率

從圖2中可以看出，香港、澳門、新加坡因為區域面積小，城鎮化率達到100%；其次是日本和韓國，和約旦、以色列、科威特、卡塔爾、沙特阿拉伯、阿聯酋等中亞石油產業國家的城鎮化率都在80%以上。文萊、伊朗、伊拉克、蒙古的城鎮化率也明顯高于我國。我國的城鎮化率略高于菲律賓和印度尼西亞，即使與經濟相對落后的朝鮮相比，我國的城鎮化率也存在9個百分點的差距。因此，從國家在全球的經濟地位、國內經濟發展的需求、居民生活的角度來說，城鎮化是我國發展戰略的重要組成部分。

 

三、城鎮化建設的中央指導政策

2013年12月14日，中央城鎮化會議提出了六大任務。

 

第一，推進農業轉移人口市民化。主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力。要發展各具特色的城市產業體系，強化城市間專業化分工協作，增強中小城市產業承接能力。全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。推進農業轉移人口市民化要堅持自愿、分類、有序。

 

第二，提高城鎮建設用地利用效率。要按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度。耕地紅線一定要守住，紅線包括數量，也包括質量。按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態空間的合理結構。減少工業用地，適當增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地、園地、菜地等農業空間，劃定生態紅線。按照守住底線、試點先行的原則穩步推進土地制度改革。

 

第三，建立多元可持續的資金保障機制。要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。建立健全地方債券發行管理制度。推進政策性金融機構改革。鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。

 

第四，優化城鎮化布局和形態。全國主體功能區規劃對城鎮化總體布局做了安排，提出了“兩橫三縱”的城市化戰略格局，要一張藍圖干到底。要在中西部和東北有條件的地區，依靠市場力量和國家規劃引導，逐步發展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北地區發展的重要增長極。科學設置開發強度，盡快把每個城市特別是特大城市開發邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。

 

第五，提高城鎮建設水平。城市建設水平是城市生命力所在。城鎮建設，要實事求是確定城市定位，科學規劃和務實行動，避免走彎路；要依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁；要融入現代元素，更要保護和弘揚傳統優秀文化，延續城市歷史文脈；要融入讓群眾生活更舒適的理念，體現在每一個細節中。要加強建筑質量管理制度建設。在促進城鄉一體化發展中，要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件。

 

第六，加強對城鎮化的管理。要制定實施好國家新型城鎮化規劃，加強重大政策統籌協調，各地區要研究提出符合實際的推進城鎮化發展意見。培養一批專家型的城市管理干部，用科學態度、先進理念、專業知識建設和管理城市。建立空間規劃體系，推進規劃體制改革，加快規劃立法工作。城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃。城市規劃要保持連續性。

 

四、地方政府的城鎮化建設問題

中國城鎮化率是53.7%，如果按戶籍人口計算，中國城鎮化率只有35%。先進國家的城鎮化80%，這樣看起來我們有很大的發展空間。我國有13.5億人口，按這樣估算，我國還有4億人可以遷入城市。很多專家以此提出了中國城鎮化藍圖——4億人遷入城市，要購置固定資產，買房子。如果一個人出資10萬，城鎮化總額就可以達到40萬億，這將拉動中國經濟增長。在這樣的指導思想下，地方政府做出了“建設建設再建設”的城鎮化行為。

 

2013年9月，發改委的研究報告顯示：對12個省，156個地級市統計發現，145個城市正在搞造城運動。其中，12個省會城市要建55個新城區，另外133個城市要建200個新城區。這145個地級市舊城區的平均面積是115平方公里，新城區平均是63.6平方公里。舊城區有很多低矮的樓房，甚至是平房，新城區大多是高樓大廈。所以新舊城區的承載人口是一樣的，各為7.1億。

 

從15歲到60歲的勞動人口中，真正可勞動的只有2.62億。其中38%住在城市的職工宿舍，33%住租住房，10%住在工地。真正買房的人口只有0.6%。也就是說，進城的農民工不需要住進新城區，2.62億農民工，家屬規模約為1.4億，家庭人口規模約為4億。以三四線城市房價計算，購房投入約為40萬億。按農民工年收入2.7萬計算，如果儲蓄率是30%，需要20年以上才能買得起房子。

 

現在農村戶籍人口8.8億，其中15歲到60歲為6.16億。其中一半是女性，婚后勞動能力大打折扣。真正有效的勞動力就是3.08億的男性農民工。其中有三四千萬人留在農村，從事零售、建筑等工作，其余2.62億農民工已經進城了，因此未來不會有大批農民工進城了。所以，地方政府建造的可以容納7億人的新城造成資源的大量浪費。

 

過度城鎮化，將會導致兩個危機：第一，老齡化速度太快，2.62億的農民工規模會不斷縮小。2012年與2011年相比，有效勞動人口下降了345萬。第二，財政負擔加重。因為有效勞動人口減少，遷入城市的人口中老弱婦孺數量和比例都在加大。根據社科院的統計，政府安置城鎮一個人的財政支出是2.6萬，包括社保、教育、保障房。僅以4億農民工家庭人口計算，政府一次性投資是10.4萬億，沒有固定資產，沒有產出，完全是成本投入。而我國政府年財政收入只有10萬億，這將使各個城市財政不肯重負。因此，中央提出的以人為本的城鎮化思想才是城鎮化發展的核心，提升農村勞動力，改善農民生活才是正確的城鎮化途徑。

 

五、城鎮化建設的路徑探討

（一）分散大城市資源

北京歷史上有過6次《城市總體規劃》的大調整。1993年國務院批準的《北京城市總體規劃（1991年-2010年）》提前6年宣告作廢。2004年，北京市編制《北京城市總體規劃（2004年-2020年）》。提出，到2020年，北京市總人口規模規劃控制在1800萬人左右，年均增長率控制在1.4%，其中戶籍人口1350萬人左右，居住半年以上外來人口將占到450萬人左右。

 

規劃實施10年后的北京，1800萬人口規模早已被突破，常住人口已達2069.3萬人，而人口過快增長帶來的交通壓力、環境壓力和生活成本壓力劇增，“逃離北京”的口號開始流行。

 

新的北京城市總體規劃即將推出，不再只是北京的規劃，而升級成為了京津冀區域性的規劃，要把非首都核心職能的產業盡可能疏解到周邊城市。北京周邊城市分為直轄市、大體量城市、節點城市三個級別，建成具有城市競爭力的“城市群”。與長三角與珠三角已經形成穩定的城市群不同，圍繞北京的功能相互銜接、匹配、分擔的“城市群”，目前只停留在規劃中。保定、廊坊、承德、唐山這些城市人口規模上都不算小，但經濟發展程度和長三角、珠三角的同等規模城市相差較遠。

 

北京聚集著大量的政治資源、經濟資源，由此聚集了大量精英人才。聚集產生需求，精英群體帶來大量的服務業人群，服務業人群的生活需求又吸引來了大量的低端產業。要控制人口，不能簡單地疏散低端產業，而應該把造成聚集的源頭分解一部分。政治職能分解難度較大，但經濟職能分解相對容易，比如一些央企總部可以遷到其他城市去。在歐美，很多跨國企業的總部位于小城市，不僅可以減輕大城市的人口壓力，也可以解決小城市的人口就業問題。

 

大型企業搬遷并不僅僅是生產或辦公地點地理位置轉移的問題，而是一個系統的工程。離開熟悉城市，跟著公司搬去往陌生的城市，對于企業的員工是較大的問題。另外，從北京搬往教育、醫療等基礎設施較差的城市，也必將遭遇來自企業內部的阻力。因此，首鋼搬遷用了5年，三一集團總部從長沙向北京搬遷也未實質性實現。因此，緩解超大城市人口壓力不能僅靠行政命令，首要工作是做好目標遷入城市的教育、醫療、服務等基礎設施建設，通過人口自然聚集解決問題。

 

（二）改善農寸居住生活條件

新城鎮規劃還把包括城鄉接合部在內的農村地區全部統籌考慮，變成“城鄉規劃”。城鎮化，不一定要將農民的居住地從農村搬到城市，改善農村的居住生活條件，使農民擺脫土地的束縛，也可以達到城鎮化的結果。

 

在改善農村居住生活條件方面，部分區域已經取得了顯著的效果。以山東淄博房鎮鎮為例，通過土地流轉，發揮出了土地的最大效益，實現了承租者與農戶雙贏，實現全鎮農業結構調整和勞務經濟快速發展。土地流轉后，農民從土地中解放出來，收入渠道增多了，實現“三薪”：第一，土地流出農戶獲得固定的流轉費；第二，鎮政府利用農業園區就地培訓轉移的農村勞動力，引導剩余勞動力到園區或勞務市場打工；第三，失地農民獲得養老保險金。村民們把土地流轉給投資“森林圍城”及生態園建設的單位和個人，又可以在園區內打工，是房鎮鎮土地流轉的一個縮影。未來，房鎮鎮政府按照“中高檔為主，喬灌木結合，生態效益最大化”的要求，引導種植高檔次、高品位苗木、花卉，形成規模化種植基地，加快園區產業化發展步伐，打造生態宜居鄉鎮。

 

六、結語

城鎮化的方向應該“堅持堅持再堅持”，但城鎮化的路徑需要探討和謹慎選擇。

 

城鎮化絕不是依靠行政命令將農村人口遷入城市，更不是借城鎮化之名實行土地強制征用和房屋強拆，城鎮化也不是耗費巨額資金和大量公共資源打造大型城市和超大型城市。

 

人性的城鎮化，是利用合理的資源分配，提升農民生活質量，縮小城鄉差別；城鄉差別縮小以后，進一步分散超大城市的經濟資源，達到人口分流的目的，讓更多的中小城市發展起來，從而實現“面城鎮化”，而不是“點城鎮化”。（轉載請注明出處 和君咨詢）