2014-07-30
中國水利水電科學研究院總工程師、國家防汛抗旱總指揮部防汛抗旱專家程曉陶
近年來，我國城市內澇災害頻發。2010年，住建部對351個城市進行專項調研結果顯示，僅2008年至2010年間，全國62%的城市發生過城市內澇，內澇災害超過3次以上的城市有137個，其中57個城市的最大積水時間超過12小時。從2010年以來，每年也都會有一些城市“逢雨必澇，遇澇則癱”，造成交通受阻，財產受損，人員傷亡，引發了公眾和政府部門的極大關注。本期《水工業市場》雜志專訪了中國水利水電科學研究院總工程曉陶，就城市內澇問題展開深入交流與探討，為保障城市安全獻智獻策。
水工業市場：城市內澇發生的原因何在？我國城市內澇現狀如何？我國城市內澇頻發折射出哪些問題？
程曉陶：我國近年來城市內澇頻發，最主要的原因是受到城鎮化異常迅猛的影響。隨著城鎮化的急速推進，大量人口涌入城市，社會形態發生了根本性的轉變，城市人口密度增大，城市運轉負擔加重。其次，在城鎮化快速擴張的過程中，自然氣候環境發生了變化，并從“熱島效應”轉變為“雨島效應”，從而導致城區降雨分布、強度與頻率等都發生了變化。再者，城鎮化之后，地表硬化了，在相同的降雨量下，地表徑流量就大大增加了，出現洪峰流量倍增，峰現時間提前等現象，加劇了城市洪澇的危害。
我國目前有六百多座城市，據國防辦統計，2008年以來，每年受淹的城市都在130座以上，2010年達到258座，2013年是234座，出現了城市頻頻“看海”的窘境。過去城市最怕的是外江洪水，但現在每年絕大多數城市受淹都是暴雨內澇所致。
城市內澇頻發折射的問題主要是城市的規模擴大了，一座座崛起的現代化城市，由于“先地上，后地下”的發展模式，造成排水系統不達標，再加上管理不善、老化失修、管網淤塞等問題，整個內澇防治體系與現代化的城市發展需求是極不匹配的。城市缺少現代化內澇防治體系，也不僅僅是管網建設不足，還包括蓄、滯、分、滲、調等綜合性手段，以及一系列法規、政策的調整。
水工業市場：怎樣避免城市“逢雨必澇，遇澇則癱”？如何規劃與建設完善的城市內澇防治體系？如何因地制宜地做好城市內澇防治工程設施的布局和管理？
程曉陶：構建完整的內澇防治體系要從三個層次進行規劃，一是流域規劃、二是城市規劃、三是社區規劃，不同層次規劃，解決不同的問題，因地制宜探求各自合理可行的解決方案。城市內澇防治體系的建設，在同一個城市中還涉及新老城區建設規劃不同的問題。對于城市開發的新區，我們可以采用修建共同溝（供水、供氣、供熱、供電、供油、通訊、網絡、排水）的方式，來形成骨干排水管網，要以立法的形式來推進“先地下，后地上”的開發模式，并要規定不能因開發而加大固有的外排流量。而老城區的地下排水管網的改造是十分艱難的任務。
一個完整的城市內澇防治體系的建立，需要作風險的評估與經濟可行性的比較。根據區域土地利用方式及其與河湖水系的關系，劃分出水土保持區、分滯蓄水區、可積水區與防護區等。即使對防護區，也要針對其重要性，設立不同的治澇標準，分輕重緩急統籌考慮達標的不同期限。對于超出排水標準的澇水，建筑物與小區就需要采取自我保護措施。
水工業市場：雨水既是城市內澇的始作俑者，又是城市水資源的重要來源。雨水資源化利用對城市防汛排澇有何意義和幫助？如何實現雨水資源化利用？我國雨水利用的現狀如何？存在哪些問題？有何改進措施？
程曉陶：雨水利用有多種模式，一種模式是利用工程手段，對進入河湖水系后的水流進行合理調蓄配置。而城市中的雨水利用是分散的，是每一個社區遍地開花式的雨水蓄滯設施，將雨水蓄存起來，用于綠地澆灌等。為了消除雨水中的污染雜質，需要對透水層進行精心的設計，如采用何種材料、以何種方式進行鋪設等都有一定的技術要求。如果這樣一套雨水再利用系統能夠普及開來，也會形成一個新興的產業鏈。
水工業市場：我國防治城市內澇的相關法律法規及實施情況如何，您認為政府還需盡快出臺或完善哪些法律法規？
程曉陶：法規方面，實際上國家出臺的排水條例，具有法規性質，但是，距離現代化城市內澇防治體系的要求，還有一定的距離。在國外有相關的法律要求對社區的排水情況進行風險評估，并向社會公布。日本的《特定都市河川浸水被害對策法》，是針對城市河流和內澇制定的法律，要求所有小區的管理者有避免增加排水系統負擔的義務。諸如此類的法律法規，我國目前還是空白。
水工業市場：國內外在治理城市內澇方面有哪些成功案例與先進經驗值得借鑒？
程曉陶：日本與韓國在加速城鎮化進程之后，也出現了城市水患頻發的現象，隨之進入了加強治水力度的階段，并為此開始探討一系列綜合治水的對策。由于內澇防治體系的建設是公益性的，難以向居民收費或向企業融資，因此主要依靠政府撥款，這些也是需要立法規定的。日本、韓國等城市洪澇綜合治理的方法，包括立法以及技術措施，是值得我國學習和借鑒的。
至于立法之后，如何保證法律有效執行，則需要在立法時完善執法機制。比如美國制定的國家洪水保險，實際上是國家推進洪泛區管理計劃的手段，而不是為了保險而保險，只有參加洪泛區管理計劃的地方政府，社區居民才能買到這種優惠的洪水保險，從而給地方政府施加了雙向的壓力，強制地方政府重視防災的前期投入。美國洪水保險法執行的是強制性而不是強迫性，是從機制設計上，讓公民認識到，只有守法、執法，才能給自身帶來更大的利益，反之則可能付出更大的代價。這也是值得我們好好學習的經驗。
水工業市場：您對規避城市內澇和今后城市排水建設有何建議？
程曉陶：對于規避城市內澇和今后城市排水總結起來，有以下幾點建議：1、信息管理。當前應加強基礎信息的管理，避免隨著人員的流動，城市建設的基礎信息也跟著丟失。2、政府投資。只有以法律的形式保障國家財政對公益性基礎設施建設的持續穩定支持，才可能保障規劃編制的合理性與實施的持續性。3、人才培養。現代城市的內澇防治體系，涉及到新的觀念與新的技術手段，規劃、設計、施工、維護與管理，都需要大量的新型人才。現在這一領域人才短缺，也是一大障礙。4、部門協調�，F代城市內澇防治系統的規劃與建設，涉及多個層面及多個部門，如住建、水利、交通、電力、通訊、環保、園林等等。5、國產軟件。總之，建設完善的城市內澇防治體系，從認識問題的緊迫性、制定實際方案和采取行動，直至見到實效，還需要一個相當長的過程。（來源：水工業市場）
水工業市場：城市內澇發生的原因何在？我國城市內澇現狀如何？我國城市內澇頻發折射出哪些問題？
程曉陶：我國近年來城市內澇頻發，最主要的原因是受到城鎮化異常迅猛的影響。隨著城鎮化的急速推進，大量人口涌入城市，社會形態發生了根本性的轉變，城市人口密度增大，城市運轉負擔加重。其次，在城鎮化快速擴張的過程中，自然氣候環境發生了變化，并從“熱島效應”轉變為“雨島效應”，從而導致城區降雨分布、強度與頻率等都發生了變化。再者，城鎮化之后，地表硬化了，在相同的降雨量下，地表徑流量就大大增加了，出現洪峰流量倍增，峰現時間提前等現象，加劇了城市洪澇的危害。
我國目前有六百多座城市，據國防辦統計，2008年以來，每年受淹的城市都在130座以上，2010年達到258座，2013年是234座，出現了城市頻頻“看海”的窘境。過去城市最怕的是外江洪水，但現在每年絕大多數城市受淹都是暴雨內澇所致。
城市內澇頻發折射的問題主要是城市的規模擴大了，一座座崛起的現代化城市，由于“先地上，后地下”的發展模式，造成排水系統不達標，再加上管理不善、老化失修、管網淤塞等問題，整個內澇防治體系與現代化的城市發展需求是極不匹配的。城市缺少現代化內澇防治體系，也不僅僅是管網建設不足，還包括蓄、滯、分、滲、調等綜合性手段，以及一系列法規、政策的調整。
水工業市場：怎樣避免城市“逢雨必澇，遇澇則癱”？如何規劃與建設完善的城市內澇防治體系？如何因地制宜地做好城市內澇防治工程設施的布局和管理？
程曉陶：構建完整的內澇防治體系要從三個層次進行規劃，一是流域規劃、二是城市規劃、三是社區規劃，不同層次規劃，解決不同的問題，因地制宜探求各自合理可行的解決方案。城市內澇防治體系的建設，在同一個城市中還涉及新老城區建設規劃不同的問題。對于城市開發的新區，我們可以采用修建共同溝（供水、供氣、供熱、供電、供油、通訊、網絡、排水）的方式，來形成骨干排水管網，要以立法的形式來推進“先地下，后地上”的開發模式，并要規定不能因開發而加大固有的外排流量。而老城區的地下排水管網的改造是十分艱難的任務。
一個完整的城市內澇防治體系的建立，需要作風險的評估與經濟可行性的比較。根據區域土地利用方式及其與河湖水系的關系，劃分出水土保持區、分滯蓄水區、可積水區與防護區等。即使對防護區，也要針對其重要性，設立不同的治澇標準，分輕重緩急統籌考慮達標的不同期限。對于超出排水標準的澇水，建筑物與小區就需要采取自我保護措施。
水工業市場：雨水既是城市內澇的始作俑者，又是城市水資源的重要來源。雨水資源化利用對城市防汛排澇有何意義和幫助？如何實現雨水資源化利用？我國雨水利用的現狀如何？存在哪些問題？有何改進措施？
程曉陶：雨水利用有多種模式，一種模式是利用工程手段，對進入河湖水系后的水流進行合理調蓄配置。而城市中的雨水利用是分散的，是每一個社區遍地開花式的雨水蓄滯設施，將雨水蓄存起來，用于綠地澆灌等。為了消除雨水中的污染雜質，需要對透水層進行精心的設計，如采用何種材料、以何種方式進行鋪設等都有一定的技術要求。如果這樣一套雨水再利用系統能夠普及開來，也會形成一個新興的產業鏈。
水工業市場：我國防治城市內澇的相關法律法規及實施情況如何，您認為政府還需盡快出臺或完善哪些法律法規？
程曉陶：法規方面，實際上國家出臺的排水條例，具有法規性質，但是，距離現代化城市內澇防治體系的要求，還有一定的距離。在國外有相關的法律要求對社區的排水情況進行風險評估，并向社會公布。日本的《特定都市河川浸水被害對策法》，是針對城市河流和內澇制定的法律，要求所有小區的管理者有避免增加排水系統負擔的義務。諸如此類的法律法規，我國目前還是空白。
水工業市場：國內外在治理城市內澇方面有哪些成功案例與先進經驗值得借鑒？
程曉陶：日本與韓國在加速城鎮化進程之后，也出現了城市水患頻發的現象，隨之進入了加強治水力度的階段，并為此開始探討一系列綜合治水的對策。由于內澇防治體系的建設是公益性的，難以向居民收費或向企業融資，因此主要依靠政府撥款，這些也是需要立法規定的。日本、韓國等城市洪澇綜合治理的方法，包括立法以及技術措施，是值得我國學習和借鑒的。
至于立法之后，如何保證法律有效執行，則需要在立法時完善執法機制。比如美國制定的國家洪水保險，實際上是國家推進洪泛區管理計劃的手段，而不是為了保險而保險，只有參加洪泛區管理計劃的地方政府，社區居民才能買到這種優惠的洪水保險，從而給地方政府施加了雙向的壓力，強制地方政府重視防災的前期投入。美國洪水保險法執行的是強制性而不是強迫性，是從機制設計上，讓公民認識到，只有守法、執法，才能給自身帶來更大的利益，反之則可能付出更大的代價。這也是值得我們好好學習的經驗。
水工業市場：您對規避城市內澇和今后城市排水建設有何建議？
程曉陶：對于規避城市內澇和今后城市排水總結起來，有以下幾點建議：1、信息管理。當前應加強基礎信息的管理，避免隨著人員的流動，城市建設的基礎信息也跟著丟失。2、政府投資。只有以法律的形式保障國家財政對公益性基礎設施建設的持續穩定支持，才可能保障規劃編制的合理性與實施的持續性。3、人才培養。現代城市的內澇防治體系，涉及到新的觀念與新的技術手段，規劃、設計、施工、維護與管理，都需要大量的新型人才。現在這一領域人才短缺，也是一大障礙。4、部門協調�，F代城市內澇防治系統的規劃與建設，涉及多個層面及多個部門，如住建、水利、交通、電力、通訊、環保、園林等等。5、國產軟件。總之，建設完善的城市內澇防治體系，從認識問題的緊迫性、制定實際方案和采取行動，直至見到實效，還需要一個相當長的過程。（來源：水工業市場）
