管清友：PPP模式的五大關鍵問題
PPP模式的五大關鍵問題 | 《管見》20141103
民生宏觀管清友、張媛、朱振鑫、牟云磊、李奇霖
聯系人：李奇霖
一、PPP模式在未來地方債扮演何種角色？
43號文提供了新一屆政府對地方債務治理的框架，其中明確將逐步剝離地方融資平臺公司的政府融資職能，推廣使用政府與社會資本合作模式。10月28日，財政部印發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，最大亮點就是要大力推廣PPP模式，通過PPP模式將政府債務轉為企業債務。在融資政策的基礎上，財政部擬采取公司制PE形式設立中央財政PPP融資支持資金，為PPP項目開發、準備階段和融資過程提供資金支持。
根據國務院研究發展中心的測算，到2020年，與城鎮化相關的融資需求約為42萬億元。根據43號文和《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》的規定推演，未來地方政府性債務主要由一般政府債、專項政府債和PPP債構成。可見，應對未來幾十年城鎮化的資金缺口，PPP模式被委以了重任。
從43號文規定來看，對于新增政府債務，推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。對于存量政府債務，在建工程確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續融資。
PPP模式具有較大的發展潛力。一方面，2013年中國PPP項目的累計總投資為1278億美元，和同類型新興市場比有較大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投資額僅為7億美元，而2013年城投債的發行量則高達9512億元，若PPP模式成功替代城投主導的融資模式，其發展空間巨大。
二、何謂PPP模式？
PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部門-私人企業-合作”的模式）指的是公共部門通過與私人部門建立伙伴關系，共同提供公共產品或服務，是20世紀90年代后出現的一種新的融資模式。
PPP模式的一個典型結構是公共部門與中標單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負責融資、建設及經營。這種融資形式的實質是政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施建設，以解決政府的財政困境。
三、PPP模式與BOT模式的區別？
從廣義上來說，PPP指的是企業參與提供傳統上由政府獨自提供的公共產品或服務的模式。從世界銀行對PPP的分類來看，主要包括外包類、特許經營類和私有化類。因此，BOT本質上也可視為是PPP的一種。
BOT即建設—經營—轉讓，是指政府授予私營企業一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經營某公用基礎設施，在規定的特許期限內，私人企業可以向基礎設施使用者收取費用，由此來獲取投資回報。待特許期滿，私人企業將該設施無償或有償轉交給政府。
但從合作關系而言，BOT中政府與企業更多是垂直關系，即政府授權私企獨立建造和經營設施，而不是與政府合作，PPP通過共同出資特殊目的公司更強調政府與私企利益共享和風險分擔。
PPP的優點在于政府能夠分擔投資風險，能夠降低融資難度，雙方合作也能夠協調不同利益主體的不同目標，形成社會利益最大化，但缺點在于增加了政府潛在的債務負擔。BOT優點在于政府最大可能的避免了項目的投資損失，缺點是投資風險大，私營資本可能望而卻步，且不同利益主體的利益不同，單方面利益最大化的納什均衡并非全社會最優。
四、PPP模式有哪些優點和缺點？
PPP模式關鍵在于引入私人部門承擔公共品與服務項目融資、建設、運營等的大部分工作，與政府直接提供公共品與服務相比，PPP有助于地方債務的治理。
PPP模式能緩解政府增量債務。私人部門承擔項目融資大部分工作，以換取公共品與服務項目長期特許經營權，政府將部分債務轉移至私人部門。
PPP模式能夠消化政府存量債務。私人部門負責項目運營、維護，其比融資平臺公司直接運營更有效率。政府部門雖需承擔新建項目部分融資工作，杠桿增加，但因項目運營更有效率地運營所獲得的正的凈收益有助于消化存量債務。
PPP分散了部分風險。PPP在項目初期已實現風險分配，政府承擔部分風險，減少了私人承擔的風險，降低了項目融資難度，有助于項目融資成功。當項目發生虧損時，政府與私人部門共同承擔損失。
實際上，從上世紀80年代開始，民間資本就已經開始參與了高速公路、電廠等基礎設施的建設，緩解了基礎設施建設資金短缺的困境。但由于PPP在實踐過程中有許多不足，阻礙了PPP模式的推廣。亓霞、柯永建和王守清在中國軟科學上發表的《基于案例的中國PPP項目的主要風險因素分析》系統性總結了導致PPP項目失敗的幾個原因。
1、法律保障體系不健全。由于法律法規的修訂、頒布等，導致原有項目合法性、合同有效性發生變化，給PPP項目的建設和運營帶來不利影響，甚至直接導致項目失敗和終止。我國缺少相關法律，對原先簽訂的PPP項目進行保護。如江蘇某污水處理廠采取BOT模式融資建設，在合同簽訂后頒布了《國務院辦公廳關于妥善處理現有保證外方投資固定回收項目有關問題的通知》，外方投資者被迫與政府重新協商投資回報率。
2、審批、決策周期長。政府決策程序不規范、官僚作風等因素，造成PPP項目審批程序過于復雜，決策周期長，成本高。項目批準后，難以根據市場的變化對項目的性質和規模進行調整。在青島威立雅污水處理項目中，政府對市場價格的了解和PPP模式的認識有限，頻繁轉變對項目的態度導致合同經長時間談判才簽署。
3、政治影響因素大。PPP項目通常與群眾生活相關，關系到公眾利益。在項目運營過程中，可能會因各種因素導致價格變動，遭受公眾的反對。如北京第十水廠由于成本上升需要漲價，但遭到來自公眾的阻力，政府為維持安定也表示反對漲價。
4、政府信用風險高。地方政府為加快當地基礎設施建設，有時會與合作方簽訂一些脫離實際的合同以吸引民間資本投資。項目建成后，政府難以履行合同義務，直接危害合作方的利益。在廉江中法供水項目中，政府與合作方簽訂的《合作經營廉江中法供水有限公司合同》中，政府承諾廉江自來水公司在水廠投產的第一年每日購水量不少于6萬立方米，但當年該市自來水日消耗量僅為2萬立方米，合同難以執行。
5、配套設施不完善。一些PPP項目，通常需要相應的配套基礎設施才能運營，如污水處理廠需要配套的管線才能生產。在實際中，有些PPP項目配套設施不完善，使生產經營陷入困境。
6、項目收益無保障。一些PPP項目建成后，政府或其他投資人新建、改建其他項目，與該項目形成實質性競爭，損害其利益。在杭州灣跨海大橋建設未滿兩年時，相隔僅五十公里左右的紹興杭州灣大橋已準備開工，與杭州灣跨海大橋形成直接商業競爭。此外，政府對一些PPP項目承諾特定原因造成的虧損進行補貼，但補貼額度與方法無具體規定。
在這些缺點當中，政府信用風險是最主要的風險。主要源于某些地方政府官員為了提升政績，在短期利益的驅使下，通過過高的固定投資回報率，過高的收費標準，過長的特許經營期以吸引民營資本，但最終又因公共機構缺乏承受能力，產生信用風險。
五、PPP模式應當如何改進？
未來PPP債將在地方政府性債務模式扮演重要角色，如何趨利避害，以盡可能發揮PPP模式的優勢至關重要。PPP模式比較復雜，涉及到多方利益，協調利益分配是實施PPP項目的關鍵。成功推廣PPP模式，促進民間資本進入公共品與服務領域，需要建立一個行之有效的保障機制。
首先，制定法律、法規保障私人部門利益。公共品與服務項目通常前期投資額高，回報周期長，影響項目的因素多，收益不確定性大，私人部門在參與這些項目時會考慮進入后的風險。如果沒有相應法律、法規保障私人部門利益，PPP模式難以有效推廣。通過立法等形式，對私人部門利益予以保障，方能吸引更多民間資本進入。
其次，完善風險分擔機制。政府部門對政治風險、法律變更的承受能力強，而融資、經營等風險，與企業經營活動直接相關，根據項目具體情況在政府和私人部門之間分配風險，建立合理公平的風險分擔機制。
最后，協調好參與方利益。在PPP項目中，政府主要任務是監管，對私人部門的利潤進行調節，代表公眾利益的同時保證私人部門能夠得到合理收益。在簽訂合同時，制定好收益分配規則，均衡各方收益。如果私人部門從PPP項目獲得利潤較低時，政府根據合同對其進行補貼以保證合作繼續，反之，若私人部門從PPP項目中獲得超額利潤時，政府可根據合同控制其利潤水平。
附錄：國家體育場PPP項目案例
國家體育場工程總面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，項目總投資額313900萬元。2008年奧運會期間，國家體育場承擔開幕式、閉幕式、田徑比賽和足球比賽等重要賽事，奧運會后可舉辦特殊重大賽事、各類常規賽事以及文藝演出和商業展示會等非競賽項目。因用途多樣，有非常好的盈利預期，為采用PPP模式創造了條件。
中信集團出資65%，北京城建集團出資30%，美國金州公司出資5%，組成中國中信集團聯合體。2003年8月9日，中國中信集團聯合體分別與北京市人民政府、北京奧組委簽署《特許權協議》、《國家體育場協議》協議，與北京國有資產經營管理有限公司簽署《合作經營合同》共同組建項目公司——國家體育館有限責任公司，負責國家體育館的融資、建設工作。項目竣工后，北京中信聯合體體育場運營有限公司在30年特許經營期內負責國家體育場賽會運營、維護工作，待運營期滿將國家體育場移交給北京國有資產經營管理有限公司。
北京市政府根據特許權協議的相關要求，提供了許多優惠政策和資金支持。項目用地土地一級開發費用僅為1040元/平方米，而相鄰地段商業用地地價高達10000元/平方米，項目土地價格非常低廉。北京國有資產經營管理有限公司出資18.154億元參與項目，且對該筆資金不要求回報。為方便體育場的建設和運營，北京市政府提供施工場地附近區域的必要配套基礎設施，以及其他可為方便體育場建設和運營的幫助。
在奧運會測試賽和正式比賽期間，北京奧組委向北京中信聯合體體育場運營有限公司支付場地費用，而專用于奧運會開閉幕式但賽后不再使用的特殊裝置所有費用，由北京市政府承擔。在特許經營期內，限制北京市市區北部區域新建體育館或擴建已有體育館，如確有需要新建體育館，北京市將與北京中信聯合體體育場運營有限公司協商，并按特許權協議對其進行補償。
