污水交易
國際水務巨鱷威立雅水務集團在中國卷入了一筆違規且危險的生意，過程中可能出現差錯。企業逐利鋌而走險，環保部門疏于監管一再縱容，國內污水處理鏈條上環環失守，最終使得控污系統失靈。
在近些年來以供水、污水處理為主的公用事業市場化趨勢下，早期進入中國市場的威立雅水務集團與地方政府嘗試了公私合作（Public—Private—Partnership，下稱PPP）的模式，現在這種模式已在各地陸續登場。
10月24日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議要求，要大力創新融資方式，積極推廣PPP模式，使社會投資和政府投資相輔相成。創新信貸服務支持開展排污權等擔保貸款業務，探索利用工程供水、供熱、發電、污水垃圾處理等預期收益質押貸款。在國慶長假期間，國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》，清晰地勾勒出社會資本如何參與地方政府債務改革的具體路徑，這是國務院首次將PPP提至如此重要和突出的位置，顯示PPP模式被決策者視為城市公共基礎設施投融資改革一項重要措施。
幾乎一夜間，PPP成為時下流行詞，社會資本的一場盛宴似乎正悄然到來。此時冷靜剖析天津泰達威立雅樣本，可對特許經營方式中的多邊關系與監管機制查缺補漏，警醒全行業，更應為該模式中的運營者、委托方及監管執法者所鑒。
《財經》記者 高勝科/文
擁有160多年水務運營經驗的國際水務巨鱷威立雅水務集團，正在中國的濱海城市從事一樁危險的“外快生意”。
2014年8月18日早晨7點剛過，兩輛車牌號“冀BQ7626”“冀BQ5100”紅色福田罐裝車，駛入天津市經濟技術開發區（下稱天津經開區）南海路188號，車上滿載著36立方米高濃度工業廢水，來自河北唐山。兩名司機與門衛寒暄后，將車從側門開入天津泰達威立雅水務有限公司（下稱泰達威立雅），平時，這道門總是緊緊關閉著。
泰達威立雅成立于2007年，由法國威立雅水務集團與天津市最大的國有企業——天津泰達投資控股有限公司合資成立，各自分別持股49％、51％。合資公司取得了天津經開區污水處理廠20年特許經營權。按合同約定，法方負責生產經營管理與維修養護。
天津試圖通過政府與社會資本合作（PPP）模式，“引進先進技術和國際水平科學管理方法”的美好意愿，被這些跨區運送廢水的貨車輾得粉碎：半小時后，車上卸下的污水通過塑料人工暗管，進入泰達威立雅的污水收集系統，并最終匯入天津市市政管網污水中。
當天下午，兩輛罐裝車沿原路線重復送水一次。
污水處理廠接收自己服務轄區范圍以外的污水，被稱為“外水”。據《財經》記者調查，泰達威立雅接收多家企業的外水已呈常態，每天均有高濃度廢水從天津市其他轄區，甚至從外省遠道而來。今年6月，環保組織天津綠領舉報其違規接收外水后，泰達威立雅暫停接收外水。但“敏感期”過后，故態復萌。
生活污水處理廠接收外水具有多重危險，易造成排水超標。因此，每當外水來后，泰達威立雅的員工會在現場迅速清理掉污水溢出的白色泡沫，送水檔期也刻意避開環保部門抽樣檢測的時間。
這種回避也許是多此一舉——當地環保部門其實也知情。事實上，正是監管系統的默許才使得外水自由進出。而隱含多重風險的接收外水行為，已成為國內污水處理業的“潛規則”。
違規的生意
兩輛紅色罐裝車來自河北唐山漢沽管理區，運送的污水出自唐山恒天然牧場有限公司（下稱恒天然牧場）。
該牧場占地面積35萬平方米，業務為集約化養殖奶牛。《財經》記者獲得的一份環評報告顯示，這座牧場夏季污水日產生量約594立方米，非夏季約389立方米，養殖廢水年產生量約15.75萬立方米。因自建的污水處理設施排水達不到標準，自2012年起，該公司將生產廢水送交泰達威立雅處理。
這種跨行政區送污水處置，須經兩地環保部門的登記許可，并納入日常監管程序。然而，恒天然牧場與泰達威立雅之間的交易并未經此程序。
泰達威立雅與天津經開區管委會公共事業局簽訂的特許經營合同中規定，污水處理廠的服務范圍依據開發區規劃收水范圍，以及區域開發進度和市政管網的服務范圍而定。這意味著，該廠的正常業務是處理本區市政管網統一收集的污水。為此，天津經開區給這家公司每月定額補貼之外，初期政府還支付0.2元/立方米的水處理費，后經上調，現約為1.2元/立方米。不過，這與泰達威立雅收取外水費用最高達1058元/立方米相比，微不足道。
按上述合同，在特許經營期內，泰達威立雅可無償使用處理廠資產、處理設施及界內土地，但不得利用資產等從事其他盈利性經營活動。接收外水顯然超出了特許經營的范圍，也違反了合同規定。
參與PPP立法的北京資略律師事務所執行主任李剛稱，接收外水涉及企業與政府的合同約定，泰達威立雅的做法已明顯違反了《合同法》。如果企業利用設施空余的處理能力接收外水，并且按照流量計從政府手中騙取了額外的相應污水處理補貼費，就涉嫌經濟犯罪。
國標《污水排入城鎮下水道水質標準》等規定，排污企業必須自建污水處理設施，高濃度的工業廢水經預處理后滿足一定要求，才能送入污水處理廠進一步處理。恒天然牧場向泰達威立雅支付每立方米30元的工業廢水處理費，這個價格遠低于自建污水處理設施升級改造的成本，這還不算改造的難度。
天津市的《污水綜合排放標準》規定，排入各類污水處理廠收水系統的污水執行三級標準，其中化學需氧量（COD）最高允許排放濃度為500毫克/升。另據國家《畜禽養殖業污染物排放標準》，集約化畜禽養殖業水COD最高排放濃度為400毫克/升。
然而，前述環評報告披露，恒天然牧場產生的采樣廢水中，COD平均濃度為1.2萬毫克/升。泰達威立雅收水后的內部抽測值，COD最高值達1.9萬毫克/升。此外，泰達威立雅的多個外水客戶送來的廢水COD濃度均超出納入管網標準數倍。
泰達威立雅內部人士證實，公司沒限制所接收外水的COD濃度，只注明按濃度標準彈性收費，即接收的外水濃度越大，獲利越多。以2011年11月與阿克蘇諾貝爾涂料（天津）有限公司簽訂協議為例，進水水質COD不大于4500毫克/升時，收費200元/立方米，如超出這一濃度，每增加450毫克/升，每立方米污水加收10％費用。
在被環保組織舉報后，泰達威立雅重新設定了外水接收程序。該公司技術部部長謝建成稱，要對來水污染物和濃度進行測算，“不是什么都敢接，COD太高有點難”。
污水處理廠為保障有效運行和達標排放，通常均預留一定富余空間。泰達威立雅設計日處理污水能力為10萬噸，通過市政管網的每天實際來水量約為9萬噸，約有1萬噸余量。北京大岳咨詢有限公司業務總監畢志清認為，該空間是為本轄區內的未來規劃擴張發展預留，不能隨便占用。
據當地環保部門稱，泰達威立雅每年的排污總量都在控制紅線范圍內，即排污總量沒有超標。
如果真是如此，那么泰達威立雅相當于將自身的排污總量冗余指標轉賣給了排污企業。
“排污總量不可以越過環保部門、在企業之間私下買賣。”一位國內水務企業高管表示，排污權交易必須在政府搭建平臺上進行。泰達威立雅的做法是在環保監督缺位的情況下，通過更換排放方式，將其他企業不法排污程序上合法化， 客觀上幫助排污企業逃避環保責任。
風險疊加
私收外水，不但增加了污水管控難度，在運輸過程中存在隱患，也給排污企業提供了逃避監管的機會。
工業污水一般通過管線輸送，用罐裝車運送污水安全不可控，也難以監管。此前發生過多起運輸中途，人為傾倒或非主觀故意的灑漏等情況。例如，一家污水處理廠出水指標突然發生變化，后經調查發現，是有企業通過運輸將工業污水人為傾倒，進入上游的集水井，之后通過市政管網匯入了污水處理廠。
外送污水也給監管造成困擾。泰達威立雅的客戶之一天津金龍海化工有限公司，此前送水時斷時續，自今年4月后未再送水。據《財經》記者了解，該企業自4月后發生多起安全事故，環保部門現場調查時偶然發現了該企業存在偷排廢水行為。而之前，環保部門認為該企業全部外送污水做處理。
這也暴露出當地環保部門的監管失察。如果環保部門對企業送水知情，應有廢水產生量以及泰達威立雅實際接收量的記錄單，并且還要監管廢水運輸過程的安全，以防止運輸途中出現傾倒污染物的事故。
對此，天津市經開區環保局一位人士辯稱，“環保局從來沒有批準過污水廠接收外水。只不過有時排污企業確實因為多種原因短期內無法達標排污，我們會提供污水處理廠信息，但后續（雙方）能否合作、怎么收費，我們都不參與。”
這難以自圓其說。按規定，排污企業的廢水要進行預處理后，才能被納入市政污水管網。以環保應急為由將廢水送出多為兩種情況：一種是企業新設立，污水尚沒有納入污水市政管網；另一種是突發事故或企業自建的污水處置設施工藝升級改造期間。“在環保局介入監管的前提下，這么做可以理解。但應急一定是有期限的，絕不能日常化。”一位國內水務公司負責人稱，否則就是環保部門不作為，縱容了排污企業不再進行污水預處理。
更大的風險是外來水的不確定性——污水處理廠并非能處理所有污染物。生活污水與工業廢水的PH值、酸堿度、含鹽度和有毒有害物質等含量均不同，因此，在新建的全國城鎮污水處理廠中，會有工業污水廠和生活污水廠的專業分工。泰達威立雅是一座生活污水處理廠，以接收開發區的生活污水為主，兼收轄區內的工業污水。
據《財經》記者調查，泰達威立雅接收的外水企業中，重金屬及化工類污染物廢水均有涉及。盡管泰達威立雅收水時會抽檢一些指標，但不會對其他的危險物質進行檢測。風險因此而生，來水中可能存在毒害物質或無法處理的物質，排出后可能造成環境污染事件。
“這是一筆違規且危險的生意，過程中隨時可能會出差錯。”中國三江源水務運營有限公司董事長馬迎三說。
一位天津市環保部門人士亦坦承顧慮，如果外水中含有危險廢物或為危廢水，那就“出大事”了。若按明年將正式實施的新《環保法》與去年“兩高”出臺的環境污染犯罪刑事案件司法解釋論處，排污方、運輸方、污水處理廠以及環保部門均難辭其咎。
處理系統報警
進水標準與出水標準是污水處理企業的兩個“命根子”，要根據這兩個指標來設計和改造生化處理工藝，水處理技術調試的每一環都與之緊密相扣。
每一座污水處理廠在設計時，都會設置一定的荷載承受值，如果來水超標，將會影響生化系統，嚴重時可致癱瘓，并影響到出水水質。“為保護自身利益和工藝穩定性，在每個特許經營項目，運營方都會要求政府在合同中設置污水濃度穩定性的條款，并且會約定來水濃度的最大值。”北控水務集團有限公司技術中心副總經理薛曉飛說。
2007年，泰達威立雅與天津經開區的合同中也設置了這一條款，污水處理廠進水水質標準為COD不大于480毫克/升。諷刺的是，該公司接收外水時，這一標準被完全摒棄了。
住建部統計數據顯示，截至今年3月底，全國累計建成城鎮污水處理廠3622座，污水處理能力約為1.53億立方米/日。今年一季度全國污水處理廠運行負荷率達到79.9％。據業內人士分析，國內污水處理廠兩極分化嚴重，一部分西部等地嚴重“吃不飽”，其他地方的污水處理廠則運行負荷很重，如再接收外水易至超負荷。
“污水處理廠作為末端處置設施，不可能解決所有上游來水問題，當進水標準嚴重超標時，會產生強大的沖擊荷載，很難處理。”北控水務集團有限公司常務副總裁李力說。
長期接收高濃度污水，將會給污水處理廠的生化系統帶來極大負擔，降低微生物處理的活躍性，甚至損毀該系統。
預警信號已在泰達威立雅出現。該公司技術部門員工透露，在未提標改造和工藝調試的情況下，該廠所產的污泥目前已明顯減量，污泥含水率也發生了變化。比如，今年7月污泥量為1500噸，與去年同期相比減量近一半，其他月份也有明顯減量。正常情況下，夏季是微生物活躍期，污泥產量應增加。
國內多位污水處理專家據此分析，這已是微生物活性污泥系統中毒的癥狀，嚴重時將致系統崩潰。出現這種現象與來水不穩定及高濃度污染物相關：進水指標變化造成生化系統超負荷，導致系統中的微生物不再活躍甚至被滅殺。“如果多數（微生物種群）被淘汰，生化系統會出現紊亂和輕微中毒，嚴重時會導致系統崩潰，得重新再培養。這樣，耗資大又需要時間，是收水產生效益所得不償失的。”開源水務投資有限公司總經理周欣平說。
然而，污泥變化并未引起泰達威立雅的重視，高濃度外水依然源源而來。
針對環保組織的舉報，泰達威立雅公司曾在官網回應稱：地下市政管網接收的污水成分較復雜，其中40％多的工業污水，導致了生化需氧量（BOD）與COD比值較低。投加恒天然牧場的污水，可提高污水的可生化性。
“這明顯是狡辯。”一位該公司內部人士對上述說法不以為然。提高可生化性是指BOD與COD的比值超過45％時，不可降解的有機物僅占全部有機物的20％以下，讓生化系統有效作業。恒天然牧場環評報告顯示，其廢水中BOD與COD平均濃度分別為4364毫克/升、12358毫克/升，兩者比值為35％，在生化性上屬于“較難降解值”，對該系統運行反而是一種阻礙。
《財經》記者采訪國內多個企業得知，泰達威立雅的聲明理論上成立，但現實中，即便投加生化平衡，一般會選擇其他碳源來補充養分。比如，購買化工原料投放等方法處理，而不會選擇投放外水方式，因為外水生化性不易掌控又風險高，處理不當會加重原有負擔。
達標“貓膩”
泰達威立雅自稱，出水指標始終接受天津市環境監測中心、經開區環保局實時在線監控和監督管理，出水水質達標，運營符合規范。2013年該企業在全國城鎮污水處理廠節能減排績效考核中被評為“十佳達標單位”。
天津經開區環保局監管污水處理廠的唯一環保指標是出水能否達標，執行國家排放污水一級B標準，即出水COD在60毫克/升以內。據泰達威立雅的內部數據顯示，出水檢測采取高、低濃度重鉻酸鉀溶液兩種方法，結果迥然。按低濃度檢測法，出水COD在60毫克/升以下，按高濃度檢測法，則通常在70毫克/升－80毫克/升區間，這已經超標。
兩種方法均為國家規定的檢測方法，不同情況分類采用。《水質化學需氧量的測定（GB11914—89）》規定，對COD值小于50毫克/升的水樣，應采用低濃度檢測法，反之則采用高濃度法。
如何判定水樣的COD高于或低于50毫克/升？該國標的主要起草人、北京市化工研究院原總工程師尹洧解釋，以利用高濃度法的測試結果為準。正確步驟是，先利用高濃度法測定水樣COD是高于或低于50毫克/升，再根據國標要求，最終確定應采取低或高濃度法，作為今后的正確出水檢測法。
依此，泰達威立雅應采用高濃度檢測法，并以此結果評定出水是否達標。但天津市經開區環保局認定的是低濃度檢測法結果，這使得泰達威立雅出水始終顯示“達標”。對此，該局環境監測站站長盧剛曾解釋為，天津市對采取哪種檢測法并無明確規定，對該廠的檢測方法符合廣東省的一項此類檢測法規定，沒有問題。
泰達威立雅的內部人士則稱，環保部門在現場抽檢時以肉眼觀察后，認為水體外觀較凈，以此來判定應采用低濃度檢測法。而泰達威立雅在每月常規抽檢的前后一天內，會要求所有外水企業停止送水，這就避免了高濃度來水短時間內影響到出水水質。
正常情況下，兩種檢測方法的結果不會有長期較大的差異。尹洧分析，如有很大差異，就應采取配置50毫克/升的COD標準溶液定期校核，長期觀測確定出水的一個相對精確區間。上述泰達威立雅內部人士稱，“公司和環保局都沒做這種工作，這也意味著無論來水多么復雜，都無需擔心（出水）超標，雙方達成一致，串通起來蒙混過關。”
除了定期常規水樣抽檢，環保部門還有另外一種手段——24小時在線聯網監控。然而，據知情人透露，泰達威立雅的24小時在線監控設備曾被“動過手腳”，通過調整儀器儀表的參數和斜率，使得監控結果與抽檢數據相匹配。
在線監控設備的中控室設在企業，水質數據與環保局監測站實現在線聯網。這些設備的參數與斜率可人為調至預設值，即水質數據值可預設，操作并不復雜。
今年4月，環保部公布了2013年環保專項行動督查第一批結果，其中，福建省仙游縣污水處理廠被列入環境違法企業。該廠被查出在線監測儀參數（出水在線COD監測儀和氨氮監測儀）設置不合理。企業被限期整改，更換在線監控設備，處罰4.27萬元。
調整儀器參數在行業里長期存在，只有少數被“揪”出來。“只要企業造假不太明顯，當地環保部門不會太為難你。如果明目張膽不處理，只調表，這是肉眼都能看出來的錯誤，地方環保局也不會讓你做，因為它也有上級單位監管。”一位水務企業負責人介紹，企業這樣做通常有兩種情況：一類是老廠子，建設時環保指標低，如今面臨提標改造，又面臨資金等現實困難，客觀上無法達標排放，所以調整監控儀；另一類是水質突變，壓過了達標紅線，企業為逃避處罰，人為調表。泰達威立雅應屬第二類。
泰達威立雅并非個案。自2011年，全國各省陸續開始每季度公布國家重點監控企業的監管記錄，污水處理廠是重要一項。因出水水質超標而被披露的污水處理廠記錄，已占這個數據庫記錄總數的三成至四成。其中，對江蘇、山東、河北等14個有代表性省份2014年一季度監督性監測結果進行分析，污水處理廠的平均超標比例達17.7％，顯著高于全國9.5％的平均超標比例。
一位天津市環保部門人士強調，泰達威立雅出水一直是達標排放，“自從合資以后，基本上就沒受到過什么處罰，污水處理效果比合資之前大有改進。它對于開發區的污水處理是有貢獻的”。
在中國政法大學公共決策研究中心副主任王振宇看來，在具體的公用事業市場化項目中，企業與政府是合約關系，如果一方有違合同行為，另一方可根據《合同法》來追究法律責任。第二，政府職能部門對于企業外水接收及運營業務有監管及查處職責，并可就違約或違規問題追究企業的責任。第三，對于政府部門的監管是否作為，《刑法》第408條專設了“環境監管失職罪”，以追究負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員嚴重不負責任的問題。
縱觀整個事件，幾乎所涉各方皆難逃干系：最上游的排放工業廢水企業未自建污水處理設施，未將廢水預處理至納管標準；污水轉運全過程，始終未納入環保部門的監管視野；污水處理企業出于逐利考慮接收外水，且想出種種辦法實現出水達標“假象”。污水處理鏈條上的環環失守，最終使得整個控污系統成了“洗污通道”。（本文原載《財經》雜志第410期）
