上海市排水管道設施養護行業市場化的政府監管研究
梁珊珊1 殷健2
(1上海市排水管理處，上海200001; 2上海市水文總站，上海200232)
0引言
排水管網是城市污水收集與防汛排水的主要基礎設施之一，排水管道設施的運行維護管理工作直接關系到城市防汛排水和水環境安全。提高排水設施的養護效率對于保證城市的正常運轉，滿足人民群眾的生活需要具有十分重要的意義。如今全國各地均不同程度地開展了排水設施養護市場化改革，其市場化改革的成效也各不相同。推進排水管道設施養護行業走市場化道路，公正有效的政府監管不可或缺。政府監管是一種基本制度安排，其原則是通過政府干預減少壟斷影響，并借助仿效市場的方法與手段補救市場失靈，從而有效發揮市場的力量，政府監管已成為市場化形勢下影響排水管道設施養護水平的關鍵因素。
上海市排水管道設施養護行業的市場化改革已經進行一段時間，深刻剖析政府監管下的上海市排水管道設施養護市場化改革的實踐和問題，對下一階段的改革提出切實可行的思路和措施,具有重要的理論價值和現實意義。
1政府監管政策和監管范圍
1.1政府監管政策設置原則
上海排水行政主管部門首先為感興趣的各類投資者進入排水設施的養護領域提供了相應的法律和政策。政府相關政策制定者在全面了解排水設施養護特性的基礎上制定了適合、有效的政策規章制度，明確了此行業進入“門檻”，為投資者進入排水管道設施養護行業提供了一定程度上的便利，提高了投資者的投資興趣，促使其參與到上海市排水管道設施的養護中來。另外，排水行政主管部門在設置監管機構和實施監管行為時始終堅持以法律法規為依據，從而確保了投資者進入排水管道設施養護行業過程中的平等與公平，這里所說的平等是指法律地位的平等，而公平是指利益分配的公平。
1.2政府監管政策
上海市水務局相繼發布了《上海市排水管道養護維修作業基本條件暫行規定》、《市和區、縣排水管理職責分工暫行規定》、《關于本市排水管道運行養護維修分工的實施意見》等文件，在文中明確了市、區（縣）、排水公司等排水設施養護企業的職責和分工，為排水管道設施養護市場化提供了明確依據，為各級排水行政主管部門對排水設施養護市場的管理提供了法規手段。
自2001年起,上海市排水管理處根據市水務局《關于排水設施運行維護企業基本條件認定》文件的要求，在上海市排水行業開展了排水設施運行維護企業基本條件的認定工作，對在本市作業的排水管道維護企業（養護、檢測、特種維修、潛水作業）等進行備案管理，加強對人員和設備等的審核，并于2011年初步建立了排水設施養護資質評估數據庫和誠信檔案，有效規范了排水設施運行維護市場。目前，本市備案管道養護企業103家，檢測企業59家。
2007年,上海市市水務局發布了《市和區、縣排水管理職責分工暫行規定》的通知（滬水務〔2002〕77號）、《關于本市排水管道運行養護維修分工的實施意見》的通知（滬水務〔2005〕212號）等文件，明確了市、區（縣）、排水公司、維護企業等的職責和分工，為上海排水管道設施養護管理工作專業化、市場化規范了準入條件、權利和責任、招標投標制度。
2007年,上海市水務局修編了中華人民共和國行業標準《城鎮排水管渠與泵站養護維修技術規程》（CJJ 68-2007），2008年發布了《上海市排水管道養護維修定額》、《上海市排水管道養護維修經費定額》、《上海市排水泵站、污水廠設施運行維修估算指標》、新編了《上海市排水泵站、污水廠設施運行維修定額》為排水設施養護招投標的資金確定等工作創造了良好條件。定額發布以來的幾年間為排水設施編制運行維修年度經費計劃、運營管理、控制成本和經濟核算及招投標等提供了造價依據，在上海排水行業管理、運行和維護企業中得到了廣泛的應用，對推進運行維護市場化、規范化、科學化方面起到了積極作用，有效提升了本市排水設施運行維護管理水平。
從2009年起,上海市水務局連續下發了《關于組織開展全市排水管道養護大會戰的通知》（滬水務〔2009〕317號）、《關于繼續開展全市排水管道養護大會戰的通知》（滬水務〔2009〕922號），在本市排水行業開展了養護大會戰，2010年、2012年市水務局下發《關于加強本市排水管道設施養護常態化管理的通知》（滬水務〔2010〕707號）、《關于切實規范上海市排水管道設施養護管理工作的實施意見》（滬水務〔2012〕410號），上海市水務局關于進一步強化本市排水管道設施養護監督管理工作的通知（滬水務〔2013〕158號）等文件，有效推動了排水管道設施養護的常態長效。
上海市排水管道設施養護行業全面引入中介機構利用電視和聲納檢測技術結合常規抽檢對排水管道養護質量進行監管。上海市排水管理處在編制《上海市電視聲納技術規程》的基礎上，配套出臺了《上海市排水管道電視聲納抽查辦法》，并建立了相關制度和工作要求，將抽檢結果以監管月報和發文督促限期整改的形式，及時通報給市、區排水主管部門、管理單位和養護單位，還加強對抽檢中發現的問題整改落實情況的復查，對發現的問題都立即督促整改，履行了政府監管的職責，有效推動了排水管道養護工作，確保了管通水暢。
1.3政府監管范圍
為推進上海市排水管道設施養護市場化，排水行政主管部門主要從4個方面對排水管道設施養護市場進行監管。
1.3.1市場準入監管
建立市場準入制，實施市場準入監管的主要內容包括：
（1）排水管道設施養護市場信息公開。對于排水管道設施養護項目，哪些養護項目是完全開放的，哪些養護項目是有條件開放的，這些信息均在政務信息公開平臺進行公示，對所有對此行業有意向的私人投資者公開，使其都能得到充分的市場信息。
（2）準入條件的詳細規定公開。排水行政主管部門建立了排水管道設施養護企業資質監管平臺，要嚴格按照文件要求審查擬進入排水設施養護行業企業的資質、資本規模，而不對諸如資本性質、來源等設置條件，同時保證程序的合法、透明，所有符合條件授予資質的企業均在平臺上對外展示，接受審核。
（3）市場進入的審批公開。對于符合條件的私人投資者的進入申請，行政審批部門根據定完善的接受、確認、批準等程序一一操作，每一步審批都公開展示，做到高效、透明、制度化，避免人為因素干擾。
1.3.2養護經費監管
對排水管道設施養護經費進行監管的目的是為了保障私人投資者的權益，維護養護企業的正當利益，促進養護企業間的公平競爭，從而提高上海市排水管道設施的公共服務水平。上海排水行政主管部門在監管相關價格時，堅持科學定價的原則，考慮其他行業定價，鼓勵公眾參與，在定價時采用現場實測、座談會和發放調查表等手段，保障各養護企業的參與權和知情權。
2008年根據上海市水務局有關精神，排水管理處首先完成了對《上海市排水管道設施養護維修定額》、《上海市排水管道設施養護維修年度經費定額》、《上海市排水泵站、污水廠設施運行維修估算指標》、《上海市排水泵站、污水廠設施運行維修定額》的修編和發布工作，增加了抓泥車、聯合沖吸車、管道檢測等排水設施子項，為抓泥車、聯合沖吸車等養護機械以及管道電視聲納檢測設備的應用和普及打下了基礎；其次采取以獎代補措施調動排水設施養護企業的管理養護積極性。2003～2010年每年投入500萬元用于排水管道管理和養護的考核和補貼，2006年、2007年、2009年和2010年4年考核經費用于補貼市區各區購置養護、檢測等機械設備，按補貼30%計，累計調動市區財政投入近7000萬元，2011年和2012年每年投入考核經費提高到1000萬元，有效推動了養護企業養護和檢測機械設備保有量的提升。在此基礎上每年根據養護定額、養護月報統計等資料，編制并發布養護經費指標及每百公里養護機械指標，指導各區（縣）落實養護經費，吸引更多的私人投資者添置與更新養護機械設備，進入排水設施養護行業。
1.3.3養護過程監管
為了加強排水管道設施的維護管理，確保管通水暢，上海市排水管理處修訂發布了《上海市公共排水管道設施維護檢查辦法》和《上海市公共排水管道設施維護管理工作考核辦法》，科學制定考核指標，考核內容涵蓋了養護工作中的計劃上報、完成情況上報、電視聲納抽查和基礎數據維護等各項內容，實現了對各區排水管道維護管理工作的績效考核，形成了嚴格的排水設施績效考核機制。
1.3.4養護成果監管
市（行業）監管層檢查出不合格路段的應及時反饋《市（行業）排水管道養護檢查情況業務聯系單》給各區（縣）管理部門，各區（縣）管理部門應在7個工作日內提交整改或說明的書面報告，市（行業）監管層適時安排抽查復檢。市（行業）按檢查頻次，匯總出版《上海市排水管道養護監管月報》（或雙月報），通報市、區（縣）政府和排水管理部門。
為了加強對排水設施養護企業的監管，上海市排水管理處開發了養護報表上報系統，要求各區縣每月按時上報上月排水設施養護完成情況，由上海市排水管理處負責對完成情況進行匯總，按指標分析。分析結果也放置于上海市排水管道養護監管月（或雙月）報中，每月發給各區排水管理單位及養護企業；每年年底對全年養護情況進行匯總分析，制作年度的排水設施養護監管年報，并考核評分，按排名進行獎勵。
2政府監管方式和手段
2.1建立排水設施養護常態化管理機制
2.1.1檢查制度
上海市排水行政主管部門已建立起嚴格的排水設施養護檢查監管制度，形成市（行業）、區（縣）（管理部門）、養護部門（公司）和養護班級（隊）四級檢查監管制度。由上海市排水管理處制定市（行業）級檢查監管考核辦法，各單位根據通知的指導意見，結合單位實際情況自行制定區（縣）（含）以下各級的檢查監管考核辦法。上海市排水管理處負責對排水設施進行定期檢查和隨機檢查。
2.1.2檢查手段
對排水設施檢測所采用的儀器設備主要有電視、聲納、管道窺視鏡等，同時也進行常規檢查（量泥斗測量）。養護公司、養護班（隊）兩級監管層級根據自身情況進行檢測，檢測儀器和方法不受限制。檢查監管抽檢頻率如表1所示。
2.1.3檢查要求
使用電視、聲納和管道窺視鏡檢測的，抽查路段的管段數量、檢測范圍內、雨（合）、污管道不同管徑的抽取比例、檢測范圍和計分標準按上海市排水管理處《關于印發〈排水管道電視聲納抽查辦法（試行）的通知〉》（以下簡稱“辦法”）（滬排管〔2008〕118）號執行。使用常規檢查方法的，按《排水管道養護要求評分標準表》執行。
上海市排水行政主管部門全面監督全市排水設施養護管理工作，組織開展了多項考核評比工作，切實落實各區縣排水管道養護補貼經費。圍繞著“暢通、完好、達標、服務”的要求，規范了排水管道月度養護計劃的編制及上報，在“辦法”中明確提出月度養護數量需達到定額要求的80%以上，年度養護數量需達到定額要求的90%；為了提高排水管道機械化養護水平，在“辦法”中明確提出養護機械使用率需達到85%以上；進一步加大了排水管道養護質量的檢查強度，在“辦法”中明確提出排水管道養護質量抽檢結果評分需達到85分以上；進一步健全了排水管道附屬設施的巡視制度，在“辦法”中明確提出附屬設施完好率需達到95%以上。
2.2建成建設工地及周邊排水設施保護、養護、維護“三護行動”長效化管理機制
根據上海市水務局的要求，各區縣排水行政主管部門與軌道交通項目公司及建設工地施工總承包單位分別簽訂了《上海軌道交通建設工地及周邊排水設施“三護行動”責任書》，并創建了雙月例會制度和聯絡員制度，在責任書中明確了排水設施養護企業對工地日巡視、周清撈、月疏通落實情況的檢查推進責任，打通了檢查通報制度。
2.3建立了“市區聯手、泵管聯動”和環衛“行業聯合、協同作業”排水工作管理機制
為了加強對排水設施養護企業的管理，提高排水設施公共服務水平，確保上海汛期安全，上海排水行政主管部門每年在汛前召開排水泵站運行與下水道養護的汛前準備情況通氣會，汛中召開解決積水的共商會，汛后召開經驗教訓分析會，同時對市區和郊區的排水設施養護企業間的交流與合作也提出了明確的邀請，進一步完善與推廣新的適用于上海排水設施的養護技術；同時開展培訓，力求排水管道設施養護企業與排水泵站設施養護企業深刻了解“泵管聯動”的意義與價值所在，力求各企業在設施養護中聯合作業，共同提高養護水平。
2.4建立排水立功競賽與養護管理考核機制
自2008年起，上海市排水行政主管部門嘗試開展排水設施養護行業和市容環衛行業“六比六好”立功競賽活動，每年進行公開評比，并邀請市民巡訪團對評比結果進行監督。這項競賽開展以來，不僅鞏固了已有的排水管理工作機制，而且進一步提升了排水設施養護企業對排水設施養護管理的整體合力。上海市排水行政主管部門明確要求各排水設施養護企業必須嚴格按養護標準要求完成下水道養護計劃，確保養護質量達到管通水暢的水平；定期安排集訓，不僅培訓技術，同時也鍛煉養護企業職工意志，同時加強了排水設施養護企業間的交流，在排水設施養護企業間形成良好的競賽氛圍，互相學習，進一步提高了排水設施養護企業養護水平。
2.5建立養護機械推廣機制
由于養護工作量的增加，養護難度的提高，人工工資的不斷增長，勞動保護安全施工要求的嚴格，提高排水設施機械化養護程度刻不容緩。上海市排水行政主管部門以養護工序完整、作業效率高為基本原則，構建適應上海排水設施狀況的養護機械推廣機制，確保各類機械在排水設施養護作業中相互協調、平衡，發揮自身的性能。以此為目的，上海市排水管理處首先根據定額為基準制定了基本養護機械的種類和功率標準，并作為準入制度中的資質之一，要求各排水設施養護企業必須擁有；其次要求各企業科根據自身條件逐步提高養護機械的技術水平及性能，充分發揮因地制宜的特點使養護機械的使用經濟、適用又高效；然后定期召開養護機械推廣會，邀請排水行業內的養護機械生產商介紹目前國內外最新的排水設施養護機械及技術，請各排水設施養護企業現場交流各自在排水設施養護中遇到問題所采取的措施，從而使企業能選擇最適合自身發展的養護機械。
3上海市排水管道設施養護市場化改革成果
通過匯總排水管道設施養護市場化改革第三階段以來上海市各區縣排水管道設施歷年來的養護統計數據，可以清楚地發現各項指標均有了不同程度地提高，如養護工作量、污泥產量等都有大幅度增長，養護合格率和經費投入都呈現出上升趨勢，同時，因管道養護問題造成和加劇道路積水的情況明顯得到了改善，城市道路積水時間大幅減少，極大地改善了上海的城市形象。2007～2012年上海市公共排水管道養護業績見表2。
為了更好地反映排水管道養護情況，上海市排水管理處確立了養護經費投入、疏通率、疏通單位長度管道產泥量、單位長度管道產泥量等養護指標，2007～2012年上海市市區養護指標對照見表3。
4上海市排水管道設施養護市場化改革存在問題與建議
（1）各區縣排水行政主管部門監管力度不均，導致各行政區之間排水管道設施養護市場化程度差距明顯。各行政區政府對排水的重視程度不一以及區財政對排水設施養護的支持力度不同，各區縣排水行政主管部門領導對排水設施養護行業看法也不相同，各區縣排水設施養護市場也因此市場化程度大不相同。另外，鄉鎮及工業區、開發區、大型居住區等自建的三級排水設施的養護市場目前尚未列入政府監管范圍，是一片空白，而這部分排水設施量巨大，2012年上海公共排水管道18779km中列入政府監管范圍的一級、二級排水設施不足10000km。
（2）排水行政主管部門對排水設施建設缺乏合理規劃，監管缺少前瞻性。在上海，排水設施建設的基本依據是排水系統規劃。排水系統規劃并非獨立存在，而是城市總體規劃的一個重要組成部分。鑒于此，在制定排水設施建設規劃時應充分考慮城市總體規劃，但同時要兼顧排水規劃其自身的特殊性。比如由于排水管道設施的材質一般為鋼筋混凝土以及金屬，其使用壽命一般在50年以上，而上海市部分地區甚至解放前的市政排水管網仍在使用當中，這個時間維度遠遠超出了城市總體規劃的時間段。因而如若排水相關指標的測算完全按照城市總體規劃確定的20年年限進行，則今后一旦規劃發生更新，對管道排水流量提出新的更高的要求時，面對已經擁擠不堪的地下管網，排水系統的改造，特別是增建新管網系統實施起來就會相當困難，若廢除舊有管道系統重建又導致不能充分利用已建管網的剩余價值的情況出現。由于城市發展的速度過快，很多原本規劃建造排水泵站設施土地所涉及到的土地征用、拆遷等社會問題無法得到解決，從而導致排水泵站遲遲無法建成，系統內污水無法第一時間輸送至污水處理廠，形成了下雨時的人為積水，造成了不良社會影響。目前上海市排水系統的排水能力嚴重不足，排水管道管徑達標率不足，遠遠不能滿足上海市城市發展的需要。諸多情況反映出目前上海排水行政主管部門所依據的排水系統規劃已經遠遠滯后于上海城市發展的速度，必須重新修編。
（3）政府監管體系仍不完善，監管依據仍有所欠缺。目前，上海的排水設施養護行業僅依據2008年出臺的《上海市排水管道養護維修定額》（4本定額均無編號）、《上海市排水管道養護維修經費定額》、《上海市排水泵站、污水廠設施運行維修估算指標》、《上海市排水泵站、污水廠設施運行維修定額》（以下簡稱“08版定額”）作為排水設施養護的定價標準，以每年的現行價作為調價標準。由于經濟的迅速發展，“08版定額”項目劃分的不合理，一些常用技術的未涵蓋給排水設施養護企業養護過程中造成了不少損失。
（4）管理理念的完善速度落后于養護技術的快速提升。排水管道設施的養護依據是《城鎮排水管渠與泵站維護技術規程》（CJJ68-2007），近年來上海市排水設施養護技術快速發展，管理要求不斷提升，一些新技術、新機械被廣泛應用于維護作業中，在排水管道設施維護方面，大型聯合式沖洗車、機械絞車等被廣泛采用，電視潛望鏡也被大量用于排水管道的功能性檢測中，通溝污泥處理廠（站）也已建成并投入運行；在泵站和污水處理廠運維方面，除臭設備、水質水量在線監測設備及信息系統等也已普及。機械功效、管道維護頻率、機械化率等重要指標變化明顯，人工、材料等也上升較快，因此迫切需要進一步完善排水管渠與泵站維護的相關技術和管理要求，推廣先進的維護技術和管理經驗，從而更好地服務于排水設施的維護管理工作，充分發揮已建排水設施能力，保障城鎮防汛排水和水環境安全，并為全國排水行業工作開展提供相關技術依據，因此迫切需要對規程進行修編，以滿足排水設施養護的需要。
參考文獻略。
本文發表于《給水排水》雜志2014年11期。
