國家發改委起草“特許經營法”最終方案將出：PPP模式再迎重大利好
記者日前獲悉，作為推廣PPP（政府與社會資本合作）模式的重要制度設計，特許經營法目前正由發改委加緊起草，其征求意見稿已八度修改、反復推敲。有跡象顯示，在PPP模式成為地方政府化解資金壓力重要抓手的背景下，該法案的立法進程將進一步提速，最終方案的出爐已越來越近。
法案已反復討論修改
據了解，這份全名為“基礎設施和公用事業特許經營法”的法案由國家發改委牽頭研究、調研并起草。據接近有關部門的人士對記者透露，目前該法案已經修改到了第八稿，其間征求意見稿已經發到有關部門并收集相關意見。
“事實上，早在五六年前，發改委有關機構就提出，要制定有關基礎設施特許經營的法律，但當時沒有列入全國人大的立法規劃，”原全國人大財經委法案室主任、中關村宏觀經濟與知識產權戰略研究所所長朱少平向記者透露，“最近又舊話重提，是因為形勢發展的需要。”
不少市場人士對記者表示，“缺少明確法律規范、合作前景難以預判”，是讓民營資本對PPP模式望而卻步的重要原因。“現在國家要力推PPP模式，但這就需要規范各種可能出現的情況，而我們國家目前沒有這方面的法律，這就是為什么如此迫切需要出臺這部法律的原因。”
根據記者所拿到的一份《基礎設施和公用事業特許經營法（征求意見稿）》，法案對許多以往的模糊概念均有相應規定。比如，針對“基礎設施和公用事業的范圍”一項，共列出九大類項目，其中不光有“煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源項目”，還有“鐵路、公路、水運、港口碼頭、民用機場、通用航空設施、城市軌道交通等交通運輸項目”，而且也包括了“科技、教育、文化、旅游、衛生、體育、社會福利等社會事業項目”。
“如此，則PPP幾乎涉及民生基建的所有領域，和老百姓生活極為密切，”一名券商分析師表示，“從住房、環保、路橋，到科教文衛，可以用無所不包來形容。”
針對特許經營方式，該意見稿明確有四種，即“在一定期限內，政府授權特許經營者投資、建設、運營基礎設施和公用事業，包括現有項目的改擴建，期限屆滿移交政府”、“在一定期限內，政府授權特許經營者運營已建成的基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府”、“在一定期限內，政府授權特許經營者提供公共服務”以及“國家規定的其他方式”。其中，“其他方式”留了一個口子，方便將來容納新型的合作模式，一名政府內部人士表示。
在職責權限方面，“特許經營的規劃和出臺區域規章的權限，已下放到省級，而可以實施的權限，則下放到了縣級，”一名業內人士分析稱，“需要注意的是，之前根據財政部《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，通過PPP模式轉化為企業債務的，不納入政府債務——也就是說，對于地方政府而言，通過主動上馬特許經營項目，可以有效管控債務規模。”
那么，誰有資格主動提出上馬PPP項目呢？“政府可以提出，企業和社會機構也可向政府主動申請，”上述業內人士表示，“但如何評判是否能夠上馬，目前的標準還有待明確。”
各部門協調推進起草進程
“因牽涉到不同部門之間的協調，這個法案的推動很不容易，”一名政府內部人士對記者評論道，“目前征求意見稿是由發改委在起草，但最近財政部又對PPP出臺了具體的規定，這就涉及協調問題。”
據了解，在現有體系下，涉及PPP項目審批的事宜屬于發改委的權限；但因為項目涉及政府出資的問題，因此又和財政部有關。
據該內部人士透露，在此前由發改委法規司召開的內部立法座談會上，與會人員曾提出關于立法的“四項原則”、“六點規定”。“所謂四項原則，即統籌推進、形成合力、公平合理、國際經驗和國內實踐相結合等原則”，該人士稱，“之所以提出，就是此前還存在著統籌較難、合力不易的情況。”
據了解，因為特許經營的授權及審核往往涉及多個部門，因此能否順暢銜接協調，顯得尤為必要。在發改委法規司一名內部人士看來，目前我國特許經營的規章體系恰恰存在著法律規范的效力層次較低、具體制度有待完善、規定之間不銜接等三大問題。“總的一句話，就是完整統一的法律體系尚待完善，”該人士評論道。
從世界各國的特許經營實踐來看，其實部門間協調難、規章不協調的問題普遍存在，而一個通常的解決辦法是——設立專門的協調機構。濟邦咨詢公司董事總經理張燎表示，“經驗證明，專門的組織協調機構在信息收集、政策研究、立法建議、知識傳播、能力建設等工作上可以發揮重要作用。”
而在朱少平看來，不管法案由哪個部門起草，最后都需經過全國人大來立法，這肯定會兼顧不同部門的訴求。“不過，如果覺得立法條件不成熟，也可能以國務院條例的形式出臺。”
但從市場角度來看，為PPP設立規則框架已是一個急迫的需求。
“甚至在剛結束的APEC會議上，PPP都是討論最熱烈的話題之一，”一位投資界人士談到。如其所言，財政部部長樓繼偉也曾公開表示，本次APEC財長會議的核心就是討論倡導政府與社會資本合作的PPP模式。“PPP這個議題大家討論最為熱烈，幾乎占了（財長會議）將近一半的時間”。該人士表示。
“PPP項目顯而易見的受益行業至少包括環保、軌交建設、城投等，”中原證券研究員李琳琳對記者表示，“PPP適合于公用事業的發展，特別是一些預期穩定、投資較大的行業。”
但是，業內人士同時對記者強調稱，在相關法律最終出臺之前，政策風險始終是PPP實踐中一個不可忽視的問題。“你無法確定，這個部門、這個地區規定的辦法，到了另一個部門那里、另一個地區那里，是不是就不一樣了。”
（作者：龐瑞 來源：上海證券報）
