編者按：隨著PPP項目模式的持續升溫，中央部委對PPP的法規建設工作也在加速推進。而作為推廣PPP的兩個重要部門，國家發改委和財政部在法規建設方面均有所動作。據了解，財政部制定的 PPP操作指南，將與近期正式公布。作為推廣PPP模式的重要制度設計，由發改委牽頭起草的《基礎設施和公用事業特許經營法》也已經過八次修改討論，并于日前下發了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（征求意見稿），要求各單位于12月3日前對意見稿進行反饋，這意味著大量PPP項目迎來“開閘”。

下文為征求意見稿原文：

目錄

第一章 總則

第二章 特許經營權的授予

第三章 特許經營協議

第四章 特許經營者權利和義務

第五章 實施機關的權利和義務

第六章 監督管理

第七章 法律責任

第八章 附則

第一章 總則

第一條 【立法目的】為鼓勵和引導社會資本進入基礎設施和公用事業領域，提高公共服務質量，穩定經濟增長、持續改善民生，制定本法。

第二條 【適用范圍】中華人民共和國境內的基礎設施和公用事業的特許經營，適用本法。本法未規定的，適用其他有關法律規定。

第三條 【特許經營定義】本法所稱基礎設施和公用事業特許經營，是指各級人民政府依法選擇中華人民共和國境內外的企業法人或者其他組織，并簽訂協議，授權企業法人或者其他組織在一定期限和范圍內建設經營或者經營特定基礎設施和公用事業，提供公共產品或者公共服務的活動。

第四條 【基礎設施和公用事業的范圍】下列基礎設施和公用事業項目可以實施特許經營：

（一）煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源項目；

（二）鐵路、公路、水運、港口碼頭、民用機場、通用航空設施、城市軌道交通等交通運輸項目；

（三）電信樞紐、通信、信息網絡、信息系統等項目；

（四）農田水利、跨流域調水、水資源綜合利用、水土保持等水利項目；

（五）生態環境治理與修復、自然災害防治、土地整治、礦山地質環境恢復治理等生態環境保護項目；

（六）供水、供氣、供熱、污水和垃圾處理、公共交通、停車場（樓）、電動汽車充電設施、城市園林綠化等市政公用事業項目以及工業園區內公用設施項目；

（七）廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房等政策性住房項目；

（八）科技、教育、文化、旅游、衛生、體育、社會福利等社會事業項目；

（九）省級以上人民政府確定的其他基礎設施和公用事業項目。

實施特許經營的項目，必須符合降低成本、提高效率、改善公共服務的要求。對于項目特性和預期服務質量具有不確定性、難以明確項目要求，或者難以明確劃分風險的項目，不實施特許經營。

第五條 【特許經營方式】特許經營可以采取下列方式：

（一）在一定期限內，政府授權特許經營者投資、建設、運營基礎設施和公用事業，包括現有基礎設施和公用事業的改建、擴建，期限屆滿移交政府；

（二）在一定期限內，政府授權特許經營者運營已建成的基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府；

（三）在一定期限內，政府授權特許經營者提供公共服務；

（四）國家規定的其他方式。

第六條 【基本原則】基礎設施和公用事業特許經營項目應當符合國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃和土地利用總體規劃。

實施基礎設施和公用事業特許經營，應當平等保護參與各方合法權益，遵循物有所值、公開、公平、公正和誠實信用原則。

第七條 【職責分工】省級以上人民政府發展改革部門負責指導和協調本行政區域內基礎設施和公用事業特許經營工作，會同有關部門制定基礎設施和公用事業特許經營的重要制度、重大規劃。

縣級以上地方人民政府有關部門依據本級人民政府的授權作為實施機關，負責本部門職責范圍內基礎設施和公用事業特許經營項目的具體實施工作。基礎設施和公用事業特許經營實施工作，由實施機關的上級人民政府有關部門負責監督檢查。

第二章 特許經營權的授予

第八條 【特許經營項目的提出】基礎設施和公用事業特許經營實施機關可以根據發展規劃、經濟和社會發展要求提出基礎設施和公用事業特許經營項目建議；中華人民共和國境內外的企業法人或其他組織可以根據地區發展規劃，以書面形式向基礎設施和公用事業特許經營實施機關提出基礎設施和公用事業特許經營項目立項申請。

國務院發展改革部門應當會同有關部門，制定特許經營項目提出、評估和實施的具體辦法。

第九條 【實施方案】實施機關提出基礎設施和公用事業特許經營項目建議的，應當編制實施方案。企業或其他組織向實施機關提出基礎設施和公用事業特許經營項目立項申請的，應當一并報送實施方案。

實施方案應當達到可研報告深度，并包括下列內容：

（一）項目名稱和基本情況；

（二）項目的實施主體；

（三）項目的基本經濟技術指標；

（四）特許經營者應當具備的條件；

（五）特許經營權協議主要條款及特許經營期限；

（六）投資總額、投資回報、收費項目的價格形成機制，面向公眾收費且實行市場調節價的項目，還應包括價格測算方法。

實施機關提出項目建議的，其實施方案還應包括規劃、環境保護和土地行政管理部門的意見，特許經營者的選擇方式，特許經營相關政府保障措施及其他政府承諾。企業法人或其他組織提出立項申請的，實施機關應當對其提交的實施方案補充前款內容后再報請有關部門論證審批，并將論證審批結果及時告知申請人。

第十條 【論證及審批】實施機關應當將上述項目建議、立項申請、實施方案報本級人民政府發展改革部門，本級人民政府發展改革部門會同有關部門，以是否有利于降低成本、提高效率、改善公共服務質量為基本衡量標準進行評估論證，并將實施方案及論證結果報同級人民政府批準。重大基礎設施和公用事業特許經營項目的評估論證，應當充分聽取社會公眾意見，并組織專家論證。

外商投資項目的審查批準按照有關規定執行。

第十一條 【特許經營者的選擇】實施方案批準后，實施機關應當通過招標等市場競爭方式依法選擇特許經營者，并簽訂書面特許經營協議。招標文件和特許經營協議應當符合經批準的實施方案。特許經營者選擇的具體辦法由國務院發展改革部門會同有關部門制定。特許經營者將權利和義務轉移至項目公司的，應當事先征得實施機關的同意，并簽訂書面協議。為保證行業規模效益和公眾利益，供水、供氣等具有自然壟斷性質的項目，應當合理控制同一行政區域內特許經營者的數量。

第十二條 【協作機制】政府有關部門應當建立協作機制，為特許經營者辦理城鄉規劃、土地、環保、節能等手續提供方便。對于實施方案階段有關部門已經審批的內容，不得在特許經營協議簽訂后重復審查。

第三章 特許經營協議

第十三條 【特許經營協議內容】特許經營協議應當包括下列內容：

（一）項目名稱、內容；

（二）特許經營方式、區域、范圍、期限；

（三）是否成立項目公司以及項目公司的經營范圍、認繳資本、股東出資方式、出資比例、股權轉讓等；

（四）產品或者服務的數量、質量和標準；

（五）設施維護和更新改造；

（六）績效監測；

（七）投融資期限和方式；

（八）投資回報方式以及確定、調整機制；

（九）特許經營者的權利和義務；

（十）履約擔保；

（十一）特許經營期內的風險分擔；

（十二）政府承諾和保障；

（十三）應急預案；

（十四）特許經營期滿后，項目移交的方式、程序；

（十五）變更、提前終止及補償；

（十六）違約責任；

（十七）爭議解決方式；

（十八）需要約定的其他事項。

第十四條 【投資回報】特許經營協議可以約定特許經營者通過下列一種或幾種方式取得合理回報：

（一）對提供特許經營的產品或者服務收費；

（二）政府授予與特許經營項目相關的其他開發經營權益；

（三）政府給予相應補貼或政府采購服務；

（四）縣級以上人民政府同意的其他方式。

第十五條 【特許經營期限】特許經營期限應當根據行業特點、經營規模、經營方式等因素確定，一般不超過30年。

第十六條 【價格的確定和調整一】通過銷售服務向用戶收費取得收入的特許經營項目，屬于實行市場調節價項目的，應當允許價格根據市場情況適當浮動；屬于政府定價項目的，應按相關規定進行成本監審并確定價格。

第十七條 【價格的確定和調整二】特許經營項目按協議約定由政府指定單位支付費用、需納入政府定價項目進行成本核算的，由實施機關提出支付費用的測算依據，納入實施方案一并審定。

特許經營期間，價格主管部門可以依據相關法律法規的規定調整價格。

第十八條 【政府承諾】特許經營協議約定的政府承諾可以涉及與特許經營項目有關的土地使用、相關基礎設施和公用事業的提供、防止不必要的競爭性項目建設、必要合理的補貼、產品或者服務的政府采購等，但不得承諾投資回報以及法律法規禁止的其他事項。

第十九條 【應急預案】實施機關與特許經營者應當制定應急預案，在突發自然災害、戰爭災害、事故災害以及公共衛生、社會治安等公共事件時，最大限度地保證公共產品和公共服務的正常提供。

第二十條 【政策調整】因法律、法規、規章或政府有關規劃、服務標準和政策調整等，導致特許經營協議無法繼續履行的，實施機關和特許經營者可在協商一致的基礎上變更特許經營協議。協商不成的，經報本級人民政府批準，實施機關可提前收回特許經營權。

第二十一條 【特許經營協議變更】特許經營期限內，確需變更特許經營協議的，協議雙方應在協商一致的基礎上簽訂補充協議。涉及重大變更的，實施機關應當在補充協議簽訂前報原實施方案審查部門同意。

第二十二條 【特許經營權提前終止】特許經營者在特許經營期限內不得單方提出解除特許經營協議。確有特殊原因需要解除協議的，特許經營者應當提前提出申請，實施機關應當在收到申請的3個月內作出是否同意的答復。在實施機關同意解除協議前，特許經營者必須按協議履行相關職責。

第四章 特許經營者權利和義務

第二十三條 【特許經營權不受違法剝奪】特許經營者根據特許經營協議享有特許經營權。任何單位或者個人不得違反法律規定收回或者限制特許經營者的特許經營權。

第二十四條 【獲得賠償權】實施機關違法行為導致特許經營者權益受到損害的，應當依法予以賠償。

第二十五條 【特許經營權優先獲得】特許經營期滿，有關基礎設施和公用事業繼續實施特許經營的，原特許經營

者在同等條件下優先獲得特許經營權。

第二十六條 【基本義務】特許經營者應當按照特許經營協議提供安全、合格的產品和優質、持續、高效的服務。

第二十七條 【普遍服務義務】特許經營者應當按照特許經營協議約定的服務區域以及政府規劃向消費者普遍地、無歧視地提供公共產品或者公共服務。

第二十八條 【設施更新、改造及維護義務】特許經營者應當對特許經營項目設施定期檢修保養，保證設施良好運轉，按照協議或者政府規劃對設施進行更新改造或者對升級改造予以配合，并將設施運行情況報告實施機關。

第二十九條 【信息報送及信息公開義務】特許經營者應當將中長期發展規劃、年度經營計劃、年度經營報告、年度財務報告以及其他重大事項及時、完整地報送實施機關備案，并將相關信息按規定及時向社會公開。

第三十條 【資料保存】特許經營者應當對特許經營項目建設、運營、維修、保養過程中有關資料進行收集、歸類、整理和歸檔。

特許經營期滿或其他原因終止特許經營權的，原特許經營者應當在實施機關規定的時間內，按照特許經營協議的約定，將維持特許經營業務正常運作所必需的資料和檔案移交實施機關，并妥善安置人員。

第三十一條 【權利限制】未經實施機關同意，特許經營者不得轉讓、出租、質押、抵押或者以其他方式擅自處分特許經營權、與特許經營活動相關的資產、設施和企業股權，不得將特許經營項目的設施及相關土地用于特許經營項目之外的用途。

第五章 實施機關的權利和義務

第三十二條 【監督權】實施機關依照法律法規及協議對特許經營者履行特許經營協議的行為進行監督，有權要求特許經營者糾正不符合特許經營協議的行為。

第三十三條 【驗收權】特許經營的基礎設施和公用事業項目建設完成后和期滿移交前，實施機關有權對項目進行驗收，對不符合要求的有權要求返工或者重做。

第三十四條 【提前收回權】確因公共利益需要，導致特許經營協議無法繼續履行的，經省級人民政府批準，實施機關可以提前收回特許經營權，但是應當按照特許經營協議的約定給予合理補償。

特許經營協議對補償沒有約定的，可在協議雙方協商一致的基礎上，由實施機關擬定補償方案，并報省級人民政府批準。協商不成的，實施機關可依法提前收回特許經營權，但應對特許經營者給予合理補償。

提前收回特許經營權的，實施機關應當于收回特許經營權之日前6個月，將收回理由、收回日期等通知特許經營者，并在媒體進行公告。特許經營企業可以在收到有關書面通知后30個工作日內提出書面申辯或要求舉行聽證會。

第三十五條 【基本義務】實施機關應當按照特許經營協議的約定履行相關承諾。

第三十六條 【保密義務】實施機關和其他行政機關及其工作人員對在實施特許經營活動和監督管理工作中知悉的特許經營者商業秘密負有保密義務。

第六章 監督管理

第三十七條 【行政管理部門職責】有關行政管理部門依照本法規定，在各自職責范圍內，加強對特許經營項目的監督檢查，依法履行下列職責：

（一）制定有關規劃和管理辦法；

（二）制定產品服務質量評價標準；

（三）核算和監控特許經營成本；

（四）監督特許經營者履行法定義務與特許經營協議規定的義務；

（五）監督檢查特許經營者提供的產品和服務質量；

（六）受理企事業單位及社會公眾對特許經營者的投訴；

（七）對特許經營者違法行為依法進行查處；

（八）審查特許經營者的年度報告；

（九）在危及或可能危及公共利益、公共安全等緊急情況時，臨時接管特許經營項目；

（十）法律、法規規定的其他職責。

第三十八條 【評估制度】實施機關應當及時監測、分析特許經營項目實施情況，并定期會同有關部門組織專業機構對項目實施情況進行綜合評估。評估一般每3至5年進行一次，特殊情況下可以實施年度評估。評估的內容應涉及產品和服務質量達標情況、設備設施和相關資產的完好率等。

第三十九條 【公眾知情權】特許經營者應當將特許經營項目的質量、技術標準、成本、價格以及其他關系公共利益、公共安全的信息及時向社會公告。

第四十條 【社會監督】任何單位和個人依法對基礎設施和公用事業特許經營活動進行監督，有權向有關行政管理部門進行投訴和舉報，參與有關聽證會，并向實施機關提出有關建議。

第七章 法律責任

第四十一條 【臨時接管】特許經營者在特許經營期間有下列情形之一的，由實施機關責令限期改正；拒不改正的，實施機關經報省級人民政府批準，可以收回特許經營權、終止特許經營協議，并實施臨時接管，特許經營者應同時承擔相應的賠償責任：

（一）違反本法、國家有關規定或者特許經營協議的約定，情節嚴重的；

（二）不履行檢修保養和更新改造義務，危害公共利益和公共安全的；

（三）未經實施機關同意，擅自轉讓、出租、質押、抵押或者以其他方式擅自處分特許經營權、與特許經營活動相關資產設施或企業股權的；

（四）擅自停業、歇業的；

（五）達不到公共產品、服務的標準和要求的；

（六）法律、法規規定或者特許經營協議約定的其他情形。

第四十二條 【從業禁止】以欺騙、賄賂等不正當手段獲得特許經營權的，實施機關應當撤銷特許經營權，終止特許經營協議，通過媒體等形式向社會公開披露，并納入社會信用體系。

被撤銷特許經營權的企業法人或者其他組織，三年內不得參與特許經營項目的競爭。

第四十三條 【實施機關的法律責任】實施機關違反本辦法規定，不履行法定職責、干預特許經營者正常經營活動、徇私舞弊、濫用職權的，由監察機關責令改正，并依法追究

負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員的行政責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第八章 附則

第四十四條【法律救濟】特許經營者與實施機關就特許經營協議發生爭議并難以協商達成一致的，可以依法提起民事訴訟或仲裁。

特許經營者對行政管理部門就特許經營活動作出的具體行政行為不服的，可以依法提起行政復議或行政訴訟。

第四十五條【實施辦法】國務院發展改革部門會同有關部門，制定特許經營的指南、協議標準文本等配套制度。

第四十六條【施行日期】本法自年 月 日起施行。