預決算管理、中長期財政規(guī)劃和跨年度預算平衡機制，有利于保證地方政府采購公共服務(wù)尤其是重資產(chǎn)型PPP項目的支付信用，保證購買服務(wù)支付的可靠性。 資料圖片
編者按
財政部、國家發(fā)改委、住建部日前聯(lián)合發(fā)布《污水處理費征收使用管理辦法》（以下簡稱《辦法》），并將于今年3月1日起施行。《辦法》中不乏亮點，比如將污泥處理處置費用納入污水處理費，吸引社會資本參與投資、建設(shè)和運營城鎮(zhèn)排水與污水處理項目等。
《辦法》還有哪些亮點？和國家近期出臺的一系列政策有什么聯(lián)系？在企業(yè)市場競爭和價格形成機制上還有哪些方面需要完善？本報約請專業(yè)人士進行探討。
◆薛濤
在E20研究院近期發(fā)布的政策年度盤點中，提到“很多政策仍然在路上，需要從趨勢上予以把握。”話音未落，3部委隨即發(fā)布《污水處理費征收管理辦法》。
這并非巧合，國家已發(fā)布和繼續(xù)發(fā)布的一系列政策文件都在相互呼應(yīng)協(xié)調(diào)并努力成為一個系統(tǒng)，背后是制定者的務(wù)實作風和取得共識后的改革動力。雖然仍有不完善的問題，但這是好的開始，有待在政策出臺和施行過程中不斷反思，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支持。
污泥處置費用首次明確納入污水處理費中
只有把污泥處置費明確包含在污水處理費里，才真正在收費上形成污水處理的閉環(huán)
本次出臺的《辦法》是國家層面第一次專門就污水處理收費和使用出臺的全國性管理辦法。由于此前我國并沒有明確的全國性污水處理費征收使用辦法，各省、市執(zhí)行地方辦法，均不統(tǒng)一。《辦法》的出臺結(jié)束了這一局面，有利于污水處理事業(yè)發(fā)展。
在污泥處理處置方面，《辦法》的亮點在于首先明確污水處理費用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、運行和污泥處理處置的資金，第一次將污泥處置費用涵括在污水處理費中。同時，作為污泥處理處置的特點之一，污泥得到處置才是整個處理過程的終結(jié)，只有把污泥處置費明確包含在污水處理費里，才真正在收費上形成了污水處理的閉環(huán)。
同時，《辦法》中還提出有利于排水管理、鼓勵環(huán)保水平提升和機制創(chuàng)新方面的內(nèi)容，比如“污染者付費原則”；關(guān)于污水經(jīng)自有污水處理設(shè)施處理，但處理后仍向城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施排水的，應(yīng)當足額繳納污水處理費；污水經(jīng)處理全部回用、實現(xiàn)“零排放”的免征費用；信息公開；第三方評估等。這些內(nèi)容均有利于城市排水的管理和提高污水處理和中水回用的水平等。
明確污水處理費收支兩條線
有利于保證地方政府采購污水處理等公共服務(wù)支付的可靠性
去年修訂的《預算法》已經(jīng)明確稅收和非稅收入的使用差別，稅收用于一般公共預算，而非稅收入納入基金預算管理。《辦法》依據(jù)新修訂的《預算法》要求，厘清污水處理費屬于非稅收入的收支使用，統(tǒng)一明確污水處理費收支兩條線。
預決算管理、中長期財政規(guī)劃和跨年度預算平衡機制，有利于保證地方政府采購公共服務(wù)尤其是重資產(chǎn)型PPP項目的支付信用，保證購買服務(wù)支付的可靠性，對推進政府采購污水處理等公共服務(wù)具有特殊意義。新《預算法》對這方面的努力在《辦法》中得到良好應(yīng)用。
政府采購公共服務(wù)應(yīng)公平競爭
《辦法》明確各地區(qū)可以通過合理確定投資收益水平，吸引社會資本參與投資
近期國家不斷出臺政策鼓勵政府購買公共服務(wù)。國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》要求，政府可采用委托經(jīng)營或轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（TOT）等方式，將已經(jīng)建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目轉(zhuǎn)交給社會資本運營管理。
財政部日前發(fā)布的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》也對政府購買公共服務(wù)提出要求，“政府購買公共服務(wù)應(yīng)與事業(yè)單位改革相結(jié)合，推動事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，推進有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織”。
結(jié)合上述兩個文件的內(nèi)容，《辦法》要求將污水處理服務(wù)列入政府采購公共服務(wù)的范疇，即使是政府自建的污水處理設(shè)施，也要求通過競爭選擇“單位”進行委托運營或者特許經(jīng)營。
以前大量存在地方政府自建污水處理設(shè)施，由事業(yè)單位運行而導致運營低效的情況。《辦法》在價格制定上要求污水處理費應(yīng)包含合理利潤，有望結(jié)束運營低效的情況。
同時，重資產(chǎn)集團類型的社會資本水務(wù)投資商和由國企轉(zhuǎn)制而成的區(qū)域性環(huán)境綜合服務(wù)集團，在政府購買公共服務(wù)時，應(yīng)讓他們公平競爭，最終做出選擇。
《辦法》的難能可貴之處還在于制定者考慮到各地情況不同的靈活性要求，明確各地區(qū)可以通過合理確定投資收益水平，吸引社會資本參與投資、建設(shè)和運營城鎮(zhèn)排水與污水處理項目，提高污水處理服務(wù)質(zhì)量和運營效率，體現(xiàn)對收益率的要求。
此外，《辦法》規(guī)定，污水處理費的征收標準，按照覆蓋污水處理設(shè)施正常運營和污泥處理處置成本并合理盈利的原則制定。考慮到東西部各地區(qū)不同經(jīng)濟條件的背景，“正常運營”涵蓋了對采用委托運營或TOT的不同成本范圍的兼容。
污水處理費屬于行政性收費已確定
在政府購買服務(wù)模式和保障效率前提下，資金流向和補貼要求更易獲得保障
《辦法》提出，污水處理費屬于政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入地方政府性基金預算管理，實行專款專用。污水處理費屬于行政性收費已確定。
將污水處理費明確為行政事業(yè)性收費有幾點益處：明確作為行政事業(yè)性收費的污水處理費無需納稅；與前述統(tǒng)一將污水處理轉(zhuǎn)為政府購買公共服務(wù)的要求更加協(xié)調(diào)；在政府購買服務(wù)模式和保障效率前提下，資金流向和補貼要求更易獲得保障。
同時可以看出，《辦法》體現(xiàn)了未來污水處理價格逐步調(diào)整到位，使環(huán)境成本最終由污染者全面承擔的趨勢，可以預見污水處理費將逐步上調(diào)。
但是，《辦法》中還有一些不足之處需要明確和完善。比如“污水處理費的征收標準，按照覆蓋污水處理設(shè)施正常運營和污泥處理處置成本并合理盈利的原則制定，由縣級以上地方價格、財政和排水主管部門提出意見，報同級人民政府批準后執(zhí)行。”
這一規(guī)定中并未提及聽證程序。考慮到費用調(diào)整屬于公共事業(yè)，涉及范圍廣泛，最終仍需聽證程序，對此沒有明確容易帶來歧義。
此外，對于PPP或者專營后，不同情況下污水處理費征收標準制訂的具體方法在《辦法》中仍然考慮不足，尤其是政府購買服務(wù)對應(yīng)的服務(wù)價格如果不是通過企業(yè)間公開競爭獲取（即本地單位直接成為服務(wù)提供方），此價格中的成本構(gòu)成如果作為污水處理費征收標準計算依據(jù)，在調(diào)價中仍然會帶來爭議。
作者系E20研究院執(zhí)行院長
相關(guān)鏈接
《辦法》中的關(guān)鍵詞
污泥
污水處理費是按照“污染者付費”原則，由排水單位和個人繳納并專項用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、運行和污泥處理處置的資金。
污水處理費專項用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的建設(shè)、運行和污泥處理處置，以及污水處理費的代征手續(xù)費支出。
政府購買服務(wù)
鼓勵各地區(qū)采取政府與社會資本合作、政府購買服務(wù)等多種形式，共同參與城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施投資、建設(shè)和運營，合理分擔風險，實現(xiàn)權(quán)益融合，加強項目全生命周期管理，提高城鎮(zhèn)排水與污水處理服務(wù)質(zhì)量和運營效率。
專款專用
繳入國庫的污水處理費與地方財政補貼資金統(tǒng)籌使用，通過政府購買服務(wù)方式，向提供城鎮(zhèn)排水與污水處理服務(wù)的單位支付服務(wù)費。
服務(wù)費應(yīng)當覆蓋合理服務(wù)成本并使服務(wù)單位合理收益。
社會資本
各地區(qū)可以通過合理確定投資收益水平，吸引社會資本參與投資、建設(shè)和運營城鎮(zhèn)排水與污水處理項目，提高污水處理服務(wù)質(zhì)量和運營效率。
公平競爭
各地區(qū)應(yīng)當按照《政府采購法》及有關(guān)規(guī)定，通過公開招標、競爭性談判等競爭性方式選擇符合要求的城鎮(zhèn)排水與污水處理服務(wù)單位，并采取特許經(jīng)營、委托運營等多種服務(wù)方式。
《辦法》還有哪些地方需要完善？
調(diào)價程序
《辦法》規(guī)定，“污水處理費的征收標準，按照覆蓋污水處理設(shè)施正常運營和污泥處理處置成本并合理盈利的原則制定，由縣級以上地方價格、財政和排水主管部門提出意見，報同級人民政府批準后執(zhí)行”。
這一規(guī)定并未提及聽證程序。考慮到費用調(diào)整屬于公共事業(yè)，涉及范圍廣泛，最終仍需明確聽證程序。
征收標準
對于PPP或者專營后，不同情況下污水處理費征收標準制訂的具體方法在《辦法》中仍然考慮不足。
政府購買服務(wù)對應(yīng)的服務(wù)價格如果不是通過企業(yè)間公開競爭獲取，此價格中的成本構(gòu)成如果作為污水處理費征收標準計算依據(jù)，在調(diào)價中仍會帶來爭議。
