國家開發銀行行長鄭之杰：新型城鎮化融資的創新模式 2015年我國城市基礎設施融資總需求預計達9.9萬億元

國家開發銀行行長鄭之杰在日前召開的2014年度市長論壇上表示，新型城鎮化建設需要形成多元化融資模式，為新常態下推進新型城鎮化建設提供可持續的資金保障。近幾年，地方政府債務規模增長過快，融資成本高，負擔較重，隨著債務集中到期，而土地出讓收入增長放緩，面臨一定的償債壓力，為此我國采取疏堵結合的方式，鼓勵推動PPP的融資模式。2015年我國城市基礎設施融資總需求預計達9.9萬億元，加上基礎設施項目的千差萬別，單靠一種模式不可能解決所有的融資問題，這就需要在兼顧好實施發展和管控風險的前提下，堅持百花齊放，共同推動形成財政資金引導、政策性金融支持、社會資本廣泛參與的多元化融資模式。

城鎮化并非城市化，新型城鎮化也非大城市化，也不是大城市向小城鎮的輻射溢出，更不是小城鎮向大城市的照搬模仿，而是小城鎮向大城市自然發展的再城市化進程。在這一自下而上的進程中，必然會有部分人口因不適應大城市日益高昂的生存成本、日益狹小的居住環境、日益降低的生存福利而選擇轉向小城鎮發展，其中不乏成熟的中產階級。這部分中產階級在小城鎮的投資和消費，不僅增加了當地財政收入，而且會促進當地工業和農業的多樣化發展以及技術水平的提高，進而勞動力需求增加，這會進一步導致大城市的農民工回流和周邊農村居民向小城鎮遷移。這種因人口流入引起的資金流入就為新型城鎮化建設提供了一種內生性的融資模式，它相對于外生的引資更有效率且更穩定。因此，為實現新型城鎮化發展過程中內生融資的發展，應著重從戶籍制度、土地制度特別是建設用地制度、社會保障制度等制度層面改革，降低二元經濟結構障礙，穩定內生投資預期，暢通內生投資渠道。

新型城鎮化就是走中國特色的城鎮化道路，是工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調的發展過程，是城鄉兩個系統在社會經濟領域的交融共生的動態過程。因此，城鄉耦合是新型城鎮化建設的重要內涵。城鄉耦合模式大體可以分為農村社區、產業園區和棚戶區，創新城鄉耦合融資模式，就是要區分對待這三種耦合模式，實現城鄉融資有效對接，提高不同耦合模式的融資效率。建設現代化農村社區，實現農村轉型和城鄉公共服務均衡發展，根本途徑還在于發展現代農業、提高農民收入。創新農村社區融資模式應著眼于土地和農村勞動力，利用土地流轉、使用價值、土地附著物吸引小額貸款、擔保貸款和產業資本，利用土地、資本和農村勞動力發展現代農業和村級產業化工業園，使農村社區承接城市的“加工”功能，使農村勞動力真正轉變為現代農村社區的“資本農民”。產業園區作為新型城鎮化的重要發展方式，在依賴政府統一建設用地的基礎上，更加強調產城融合，其融資可以通過發行股票、企業債券、短期票據、BOT、PPP、產業資本、信托、資產證券化、融資租賃、政府建設基金等創新多元化融資模式。棚戶區改造是建設以人為本的新型城鎮化的重點民生工程，但投資需求較大且投資回收期較長，因而應以政府金融孵化為突破口，利用開發性金融充當市政與市場媒介，充分利用開發性金融的綜合金融優勢，創新銀團貸款、城市發展信托基金、市政債券、住宅金融專項債券、特許經營權等融資方式，打造社會資本參與的共贏融資平臺。

我國新型城鎮化的中期目標是，到2020年要推動形成“兩橫三縱”的科學合理的城鎮化格局，促進區域經濟的協調發展。“兩橫三縱”的發展模式，有利于東部地區的傳統產業向西部轉移，逐步形成中西部地區的城市圈和城市群，通過城市群落的輻射作用帶動中小城鎮發展。中西部地區內生能力不強，城鎮化基礎薄弱，對農村勞動力的吸附能力弱，單個金融機構融資風險較高。因此，東部產業向中西部轉移過程中，中西部地區應首先加強當地基礎設施建設和明確區位優勢，有針對性地接納東部轉移產業，并且在出讓農村建設用地的同時保護好當地農民利益。其次，中西部地區應鼓勵與轉移產業相關的金融中介機構、國內外金融企業等具有總部功能的金融機構在地域上向特定區域集中，建立金融示范區或金融功能區，集聚金融資源,對特定區域的外圍形成輻射效用。第三，中西部地區政府應發揮先導示范作用，改革創新地方融資平臺、城市引導基金和地方產業投資基金，通過注入土地、資源、賦予特許經營權等方式，引導集聚的金融資源轉向城鎮基礎設施投資、社會民生建設投資和區位優勢產業投資，發揮區域金融集聚融資的規模效益，形成區域財政、金融集聚與社會資本有效結合的新型城鎮化融資鏈。

無論是內生性融資模式創新、城鄉耦合融資模式創新，還是區域金融集聚融資模式創新，其融資模式創新效率的提高都離不開新城鎮化建設過程中的制度改進。突破新城鎮化建設過程中的制度藩籬，可以暢通資本等要素在城鄉與區域間的流通，同時能夠降低金融風險。新城鎮化建設過程中的制度障礙突出表現在財稅體制、戶籍制度與地方債務清償制度三個方面。財稅體制改革的關鍵在于中央與地方的權責，應重點建立現代財政制度，理順中央與地方的財政關系，合理劃分中央與地方的事權與支出責任，降低地方政府財政負擔，加強地方政府預算管理和財政報告制度。戶籍制度改革的關鍵在于與戶籍掛鉤的公共權益和土地制度，應重點轉變城鎮基本公共服務(如醫療、養老、教育等)的城鄉差別，完善以土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權為核心的土地產權制度，降低農業轉移人口的城鎮落戶門檻。地方債務清償制度改革的關鍵在于融資與還債是否良性循環，應重點規范地方融資平臺建設，完善地方債信用評級體系，建立地方債償債基金或加速償債基金機制，試點地方債資產證券化和債轉股等金融創新體制，有效控制和防范地方債融資風險。