對威利雅成都第六水廠BOT模式的評價：立場不同、褒貶不一 文/天則經濟研究所

成都自來水六廠B廠BOT項目是我國第一個經國家批準的城市供水基礎設施BOT試點項目，標志著我國大型供水企業投資主體多元化改革的突破。同時對調整利用外資結構，吸引外資進入城市基礎設施建設領域有著非常積極的意義。

當時，關于水務行業市場化改革的政策尚未形成共識。供水企業的投資主體——政府一直排斥國外資本及國內民間資本進入，自來水行業的投資需求主要靠地方政府的財政收入、借貸以及由政府主導的行政事業性收費勉強支撐。但隨著自來水行業的投資需求越來越旺盛，財政在水業發展的融資上顯得越來越“心有余而力不足”。成都市當時就面臨供水緊張，急于籌集資金建自來水六廠四期工程，但日本海外經濟協力基金（OECF）落實不下來，銀行貸不到款，管網完全沒有放開，民間資本不能進入自來水行業。在這種背景下，1996年，成都市政府得知國家開始進行BOT投資方式試點，立即申請將成都自來水六廠B廠項目列入其中。

2002年2月以來，隨著六廠B廠（即四期工程）的竣工投產，成都市自來水總公司日產自來水的能力增加到138萬立方米，但此時的經濟形勢與項目決策上馬時相比已是斗轉星移，供水市場已由緊缺一轉而為過剩，使成都市自來水總公司的售水量大幅下降。

成都自來水總公司的售水量大幅下降出現在1999年，當年售水量比上年下降了1556萬立方米，降幅為5.37%。導致售水量下滑的直接原因是工業用水、經營服務用水和行政事業用水等需求大幅下降，其深層原因是傳統工業企業向市場經濟轉型過程中的產業結構調整以及亞洲金融危機后的經濟調整，使企業虧損面、虧損額居高不下，不少企業開工不足，甚至處于停產半停產狀態。

從總體上判斷，筆者認為成都六B廠BOT項目還是一個相當成功的案例。主要基于以下幾點理由：一是從運作程序來看，整個運作從立項、審批、招投標、簽約、建設、驗收、移交到正式投入商業運營的過程都比較規范，作為國家計委正式批準的城市供水行業第一個BOT試點項目，（與國內其他一對一談判的項目比較）信息還是比較公開和透明的，體現了程序公正。從某種程度上講，程序公正要優于結果公平，因為結果公平往往是難以判斷的，絕對公平的結果也是不存在的，所以我們經常以程序是否公正來判斷結果是否公平。二是從公開招投標的結果來看，成都市政府得到了當時情況下最好的結果，主要招標指標是水價，通用丸紅聯合體水價為0.96元/噸（不含水資源費及稅收），而據了解，列第二名的報價超過了1.10元。三是從到目前為止的履約情況看，成都市政府信守合同，在自來水公司無力支付水費的情況下每年給予了一定補貼，相對于國內其他地方頻頻發生的政府毀約，這種重合同、守信用、維護政府基本誠信的遠見是值得稱道的（合約是否有可商榷之處是另一個問題）。

當然，本項目總體上成功并不是就完全沒有問題，正如來自各方的批評聲，本項目表面上呈現出來的最主要的問題有三個：一是用水需求預測出現較大偏差，二是項目執行導致成都自來水公司出現了巨額虧損，三是質疑政府在確認談判中對外方作出了較多的讓步，比如沒有執行中國的設計技術規范、同意外方不分時均勻供水等。

但對于這些問題的分析也還可以有不同的角度。首先，對用水需求的預測只能基于當時的客觀情況作出判斷，苛求其能預見到今日的局面是不太現實的。當時的決策者將B廠和C廠分作兩步發展（輸水管則出于節約投資的考慮預留了C廠的能力）也體現了一定的理性和謹慎性。而且，決策風險是雙向的，對于可能制約經濟發展的基礎設施項目來說，決策不上的風險是很大的，因為基礎設施瓶頸而制約地方經濟發展，可能會損失幾年的發展時間，由去年開始的電荒就是很好的例證。

其次，項目執行導致成都自來水公司出現巨額虧損的原因還比較復雜，并不能單純歸咎于項目本身，而是涉及到整個行業體制問題和財務模型問題，本文之后還會作進一步的分析。

至于外方均勻供水而不承擔調峰義務的問題，從外方來講，如果標書中沒有特別規定，那么其從追求企業自身利益最大化出發似也無可厚非；從成都市政府來講，談判過程就是雙方協商過程，作出一定讓步也在情理之中和職權范圍之內；應該引起注意的是，如果這一問題對成本有重大影響，則應當包括在招標條件中，否則當是制定招標方案的疏失。