編者按

經濟新常態下，環保產業迎來大發展，去年以來，PPP在環保產業熱度持續攀升，財政部、發改委紛紛發文落地PPP。環保產業如何抓住PPP的機遇，面臨哪些挑戰？

2015年5月6日，E20環境平臺鏗鏘三人行第六期活動專題關注PPP，由E20環境平臺高級合伙人、E20研究院執行院長薛濤主持，對話北京市資略律師事務所合伙人副主任徐向東及金州環境集團副總裁張恒利。

薛濤總結了早期PPP實踐者在合同執行中陷入不確定性甚至麻煩中的三個重要原因：事先沒想到、條件變化了、說了不算了。徐向東與PPP已有近二十年的“交情”，張恒利曾任鳥巢等多個PPP項目負責人，這些項目在中國PPP歷史上具有重大意義。本期鏗鏘三人行現場，三位專家回顧中國PPP二十年歷史，用實例對以上話題進行深入分析探討，并分享了很多PPP項目背后的故事。

以下為文字整理。后期E20環境平臺將就中國PPP典型案例做深入剖析，敬請期待！

薛濤

歡迎各位來到E20環境平臺鏗鏘三人行。今天我們請到了徐向東律師，和金州集團張恒利張總，徐律師在中國PPP領域鼎鼎有名，張總是中國較早的幾個PPP項目的操刀人，我們一起討論PPP過去的經驗和未來走勢，以及在環境領域的落地。首先請兩位專家先發表自己對PPP的觀點。

徐向東

我的第一個觀點，基礎設施和公用事業的特許經營就是中國的PPP。特許經營分為三大類，一類是商業領域的特許經營，另一類是基礎設施和公用事業特許經營，中國第一次出現基礎設施和公用事業特許經營是在1995年，首次提出外商投資特許權，特許經營從那個時候開始有，所以我個人認為特許經營和中國的PPP應該是一回事兒。

第二就是今年是PPP的突破年，突破有三點：第一個就是中國PPP的實踐和相關法律沖突的問題，今年會得到初步解決；第二個突破是金融機構今年會大舉進攻PPP，PPP創新融資方式一定會有一些突破；第三是對PPP的認識，下一步工作重點一方面抓好頂層設計，另一方面站在項目管理的角度會有具體的規范。

第三，我覺得今天更多跟大家分享案例方面的經驗。

張恒利

我找些具體問題，我覺得PPP是一種新的融資方式，在咱們國家因為法制機制不一樣，在執行過程中制度也不一樣，我覺得這種模式到中國后還要本地化，而且這個路很長。在中國這種多種經濟形勢體制的國家，各種階段有不同的法律，每個部門有各自的規章，所以一個合同在執行過程當中和所有界面上的當局都會發生關系，很多時候合同里很難符合各行業要求，發生沖突時，作為私方處理問題的難度就比較大，而且作為合同甲方主體，他作為一個部門并沒有能力代表所有部門實現承諾，從這個角度看，制度法律層面的沖突還是非常嚴重的。

再比如北京第十水廠項目持續16年，后來天災人禍導致很多投標條件都不一樣了，跑起來給長困難。所以PPP項目在執行過程中會面臨很多突發事件，PPP項目要快刀斬亂麻，項目周期要盡量短，變化量少一些，這樣帶來的曲折也比較小。

事先沒想到 不忘初心尋求共贏

薛濤

我發現這些問題有三個原因，一是事先沒想到，而是條件變化了，三是說了不算了，也就是信用問題。我們先討論第一類，對于事先合同中沒想到的事，我們還能做什么？

張恒利

這個問題有兩個方面，第一，有的在條文里寫了，但如果不落實到執行，就是一句空話。比如說鳥巢項目，條文里寫了發改委有義務協調一些事情，但實際執行中涉及到很多其他的部門，協調起來很困難。還有稅務部門等，比如鳥巢項目涉及到折舊，是按42%折舊呢，還是按100%折舊呢，按百分之百折舊就導致賬面總是負的，有很多現金拿不走，因為形不成稅后利潤，如果先擱置， 三十年以后再拿利潤也不行，按照目前的公司法，只要有國有股份，必須參加分配，但是在特許權里說的是項目盈虧跟政府沒關系，這本身就是有缺陷的，把PPP挪到中國來，問題就在這，政府如果把58%來補償我們，就不應該占股份。這樣很多問題可能都解決了。

薛濤

咱們先打斷一下，恒利說的問題，其實我認為沒想到的原因，很多時候是因為對經驗教訓的反思不夠，分享的不夠多。恒利說的這個事情對以后的類似項目可能很有啟發。 

張恒利

這個話匣子一打開，說的就多了。我覺得ppp中公方和私方都不要想著占對方便宜，本著雙贏的初心，矛盾就會減少很多。 

徐向東

我解讀一下關于手續的問題，這點我覺得無論國內還是國外政府部門肯定是協助項目公司取得各種手續，但主體還是項目公司，政府只是協助，同時合同里都會加一句“協助并不免除項目公司在合同下自己努力辦理各種手續”。手續這個問題唯一不同的可能是我們涉及國有資本的問題，這是中國特色。

另外想到可能還有一種情況，之前的項目很少請咨詢機構，更多只是看招標，走程序合法，沒有真正利用咨詢機構的支持。中國特色國有資本的問題，可能在中國不能簡單只看經濟利益。去年新政出來以后，大家請咨詢機構比較多了。

現在實際上就是解決PPP事件和現有法律沖突的問題，項目公司是否擁有PPP項目設施的所有權，這是法律沒有解決的問題。從現有政策規定來看也矛盾，按照1995年發布的關于外商投資特許經營項目管理問題的有關通知，明確說是外商投資的特許經營項目，外商項目公司擁有項目設施所有權，但是2008年財政部發布的關于財務會計準則二號解釋說，按照BOT所建基礎設施，不能固定資產化，應該是無形資產或者金融資產，是否擁有所有權跟土地是相關的。現在法律沒有這塊規定，理解也存在歧義。 

張恒利

咱們國家法制氛圍應該更強，不應該是官制，誰官大就誰說了算。應該強調合同的第一位，協議的至高無上性。 

徐向東

對PPP來說，項目合同，或者說協議，肯定是至高無上的，但是鳥巢的項目的確不具有可比性，因為他的招標文件里寫上北京市政府出資目的：第一保障鳥巢成為奧林匹克公園內的標志性建筑，第二成為群眾性的文化項目，第三奧運會舉辦以后成為國家或北京的象征的東西，北京名片。這個項目除了政府出資比例占58%這點不符合現有政策規定以外，其他還都是很標準的。 

張恒利

所以我們有一個信心，這些問題很難都排除掉，但是遇到這些問題的時候，政府很聰明，會想很多的辦法，現在鳥巢的結果也可以接受，現在實行股份制改造，等于監督權歸到政府，很多問題就解決了。

薛濤

對于事先沒想到的事，我們希望雙方更理性尋求共贏、發揮咨詢機構的作用、總結歷史經驗。

條件變化了 麻煩與機遇共存

薛濤

下面我們說一下中間條件變化的事。

 張恒利

比如說水十廠，占地180畝，原來是規劃用地，改成工業用地是很容易的，但是1998年的時候百姓意識超前，要拿青苗費，就在這塊地上種了很多銀杏樹，這個項目拖了十幾年，這些樹都長大了，林業部門把它變成林地了，林地變成工業用地，那可麻煩了，這是簽完合同變的，這一下麻煩大了，我們又需要協調。后來一夜之間有人把樹苗弄走了，兩萬多棵，只剩了198棵，但這時候林權報告已經過期了，報林業用地改工業用地的報告不行了。所以項目周期拖得太長，很多事就不好辦了。

薛濤

但是這個條件變化在我們的協議里有一條，在特許經營文件里會說明哪些變化政府會有補貼。

徐向東

這個更不好說，比如說北京一個地方要拆遷了，一夜之間兩夜之間突然多了很多房子，這就是條件變化引起的事情。

我覺得條件變化可以從合同的角度分成三大類，一類就是不可抗力，第二類就是法律變更，第三類就是極端事件，的確大家誰都想不到的。

張恒利

水十廠是難度最大的項目，時間跨度太大了，出了很多事情，有很多問題，業主變更過好幾次，所以執行過程中要抓緊時間，避免變動過多。但從長遠看，北京市政府重視，有信心把這個項目做成典范成功的項目。不過條件變化也有可能演變成好事兒，比如高安屯垃圾焚燒項目，那時候價格、補貼什么的都沒定下來，金州覺得這是一個發展的方向，就義無返顧自己掏錢建成了，今天反而成了北京市一個巨大的亮點。

徐向東

的確這個項目有眼光，也是九幾年的項目，國內第一個做垃圾發電的，很有前瞻眼光，指標也高，那個項目如果以現在政策來看有很多亮點。第一它的股權結構肯定符合PPP項目里邊對社會資本的定義，有國有資本的介入，國有資本僅占10%的股份，以土地折現，股權比例符合現在的政策規定；另外融資方式，它那時候就做到了項目融資，以項目收費權抵押質押、特許經營權抵押質押、項目未來的資產合同權益抵押質押進行融資的合同，項目融資就是不用到母公司的擔保，我們那個項目融資也算比較成功的。

薛濤

條件變化主題上已經說完了，有些條件變化不可避免，但其實有的時候是靠膽識，也是一種機會。

避免說了不算 做好全口徑預算

薛濤

第三件事兒我們說下，所謂的說了不算，涉及到政府的支付行為，現在的法律體系到底保證到什么程度呢？ 

徐向東

我覺得是這樣，這個實際上是個信用問題。根據去年通過的預算法，一個叫全口徑預算，一個叫跨年度預算，或者叫中長期預算，現在只是中期，中期是三年，而且僅在省一級推出，現在提議跨年度，就是說今年做的預算不只限于今年，我覺得如果按照預算法執行，關于支付性的問題基本可以保證，這是從法律角度來講。

另外站在社會投資人的角度，我建議按照財政部的PPP操作指南來執行，比如4月7日財政部推出的PPP項目財政承受能力評估指引，這里邊列出了好多公式，社會資本只要了解了，一般政府預算支出是公開的，做了預算就基本清楚了。按照PPP指南一步一步做，全口徑預算定了以后，除非人大決議，否則領導人換屆，部門領導換人都改變不了。 

薛濤

說了不算了，牽涉一個制約機制，就是民告官制度有什么突破？ 

徐向東

民告官從法律角度講去年十月一號通過了行政訴訟法的修正案，應該是最近吧，最高人民法院有一個關于行政訴訟的解釋，我覺得民告官肯定是個趨勢，還需要完善機制，關于特許經營本身我認為，如果有爭議肯定是走民事訴訟或仲裁，當然這里肯定會涉及項目合同行向下具體的政職能問題。比如項目公司成立后要辦理各項審批手續、行政許可，如果辦不了，可以提起行政復議或者行政訴訟，這個是沒有問題的。 

張恒利

我覺得有些時候，作為甲方也沒有那么大的權利代表所有部門，所以作為企業也可以理解。從感情上來說，如果走到那個程度會影響項目進程，也會傷害感情。目前遇到的情況，協商解決的比較多。 

PPP+環保 且行且珍惜 且珍惜且行

薛濤

總結完過去近二十年的PPP歷程，我們展望一下，現在環保產業的BOT基本做完了，在環保產業推行PPP可能涉及到非經營性項目，這個問題兩位怎么看？ 

徐向東

這個在政策中都提到了，發改委27號文，把非經營性項目叫做區域性PPP項目，是片區或園區的概念，或者是兩個項目的復合，環境產業更多是污水處理廠加河道，不是單個項目，叫區域PPP項目。這些項目肯定是未來的趨勢。 

張恒利

這里又有一個問題，政府搞PPP絕對不能只為了賺錢。PPP肯定最早是從融資來的，但絕不能認為只是簡單的融資行為，區域環境綜合治理都是PPP的概念。 

薛濤

經營性應該如何把握？為了突破純融資行為，解決實際問題，應該怎么做？如黑臭水體，沒有大規模案例，除了商業模式，金州有沒有作為？

張恒利

商業模式開發，中小城鎮建設，這件事能不能成功，最關鍵的因素就是堅持，有恒心做這個事情，方法不重要，方法某種程度上是決定效果，堅持能決定是否做成。金州在文化里頭有一種堅持，或者盯著一個項目很多年，這是他的一個強項，包括鳥巢，我在金州投標鳥巢時，從來沒接觸過體育，但項目完成后我成了一個體育專家。 

薛濤

不要光盯著政府做什么，你以堅持的心去做，就能做成，未來環境績效服務一定更復雜，如果想著暴利、投機，最后結果只能是兩敗俱傷。光盯著政府不行，徐律師，你做的區域環境服務在環境績效方面是不是已經有一些要求？ 

徐向東

我分兩點，一個是區域性PPP項目最大的問題就是法律規定的出臺，單個項目可以向發改委立項，但如果兩個項目綁定作為一個項目的，現在的規定是空白的。這是區域性PPP項目面臨的很重要的一個問題；第二個績效考核機制也是一定要有的，考核合格才付錢，考核不合格可以不付錢，每一項付費都有指標，績效考核的設定需要有專業人員的參與，現在只是剛剛起步。

我會設計兩層付費機制，一類是可行性付費，考察建設中是否遵守各項指標要求；第二類是績效付費，考察治理效果。

薛濤

PPP也是在摸索中前進，再次感謝兩位的參與和分享。最后請兩位做個總結。

 張恒利

現在社會觀念在變好，政府各種措施出臺，主動性也變好了，在大環境下，有以前項目的成功經驗和失敗教訓，分享出去，影響政府或多或少把PPP從源頭搭起架子，相對比較合理。咨詢機構的介入，政府也允許，官員素質在不斷提高，綜合各方面因素，將來PPP大有可為。

徐向東

現在PPP很陽光，我還是原來的觀點：2014年是元年，2015年是突破年，2016年是進一步規劃年，2017年進入穩定持續發展的成熟階段。與PPP同行，且行且珍惜，且珍惜且行。
 

【鏗鏘三人行】PPP同行二十年回顧：前車之三鑒