練江治理聯姻社會資本
廣東首例政府采購PPP項目啟動，6座污水處理廠增加處理能力26萬噸/日。
作為練江流域治理省政府重點督辦的項目之一，歷經半年努力，汕頭市6座污水處理廠PPP項目近日全部簽約，這是廣東省首個納入政府采購管理的PPP項目。
回報周期長、利潤低，一直是鄉鎮污染治理設施難以推進的瓶頸。8月4日，省政府在粵東三市污染減排責任書項目推進會上介紹，粵東三市有9個簽訂國家“十二五”目標責任書的污水處理廠項目建設進展嚴重滯后。
筆者了解到，9個項目當中，有兩個在納入我省首個政府采購PPP項目后，進度開始加快。
“我們將采取超常規的手段，確保年底完成主體工程建設，”汕頭市潮南區政府負責人承諾。記者在現場看到，潮南區隴田鎮污水處理廠工程“三通一平”基本完成，鉤機已進場作業，施工方預計主體工程建設即將啟動。而陳店鎮污水處理廠在加緊征地工作的同時，已完成前期部分土地的清障平整，勘測工作也將進行。
廣東省政府采購中心介紹，此次簽約的6個污水廠項目自2014年12月開始籌備項目方案設計，前后經過資格預審、開標評標、確認談判等采購過程，涉及省、市、區、鎮等多級政府部門工作，成為了廣東乃至全國范圍內采用PPP模式推進鄉鎮污水設施建設的試點案例，為我省在基礎設施和公用事業(3199.320, -153.78, -4.59%)領域運用PPP模式積累寶貴經驗。
●文/圖：南方日報記者 胡新科 謝慶裕 通訊員 楊華 陳惠陸
實習生 林嘉鴻 發自廣州、汕頭
現實困局？？
基層環保設施呼喚社會資本
“治污能力歷史欠賬多，資金短缺，征地維穩壓力也大”，談起污水處理能力的長期滯后，汕頭市環保局相關負責人坦言，隨著國家、省里對環保特別是練江治理的重視，汕頭長期積累下來的污染治理項目集中在“十二五”期間建設，部分項目是從“十一五”拖到“十二五”，短時間內集中建設加大了籌措資金難度。
治河先截污。然而環保部門提供的數據顯示，截至去年練江流域污水處理率僅為16%，流域內三分之二的鎮(街)未建設污水處理設施。據省政府今年通過并印發的《練江流域水環境綜合整治方案》，到2020年需實施五大類共195項重點工程和六項保障措施，總投資估算322億元。這樣龐大的投入完全由政府承擔顯然不現實。
近一年來，國家接連出臺政策力推PPP模式，讓當地政府看到了解決問題的曙光。
如最近一次，國務院辦公廳在5月轉發財政部、發改委、人民銀行[微博]《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，提出鼓勵在能源、交通運輸、水利、環境保護等公共服務領域，采用政府和社會資本合作的PPP模式，吸引社會資本參與。
“然而，不像廣州等大城市的污水處理項目或者高速公路項目，體量大，回報前景好，鄉鎮污水處理項目回報周期長、利潤低，使得社會資本在項目投資時徘徊觀望，PPP項目落地難普遍存在。”省政府采購中心相關負責人介紹，雖然我國PPP項目大量推出，但國家發改委此前透露各地簽約率僅10%-20%左右。社會資本的觀望情緒較重。而地處汕頭市的6座鄉鎮污水處理廠恰恰是讓社會資本謹慎猶豫的項目。
如何打消疑慮、吸收社會資本投入公共服務領域，并推動政策融入項目規劃，使各環節公開透明？廣東省結合國家出臺的相關政策，先行先試，決定將該項目納入政府采購范圍。
省政府采購中心介紹，汕頭市6座污水處理廠作為省內首個以政府采購方式規范操作的PPP項目，也是國家發改委公布的PPP項目庫的第一批入庫項目，限期一年完成，由包括朝陽區3座污水廠及管網、潮南區3座污水廠及管網兩個分包。投資總規模為15.6億元，合作期限長達30年。整體項目建成后，總體規模達到26萬噸/日。
先行先試？？
PPP項目納入政府采購
“以前采用較多的BOT模式，主要是政府授權企業的特許經營，而政府采購PPP模式用民事合同取代了行政手段，政府和企業不再是‘授權’與‘被授權’的關系，而是建立平等契約的雙方。此外，按照要求，PPP項目政府補貼全部要納入財政預算，且最多只占本級政府預算的10%。這避免了以往部分地方出現政府換屆后，項目爛尾的現象。”省政府采購中心相關負責人認為，通過政府采購推動污水處理廠PPP項目的落地，一方面解決了單個鄉鎮項目難以吸引優質社會資本的問題，另一方面借助社會資本解決鄉鎮污水設施的建設長期存在地方政府項目運作經驗不足、規模較小、污水收集困難等問題。
“PPP項目不同于一般的政府采購項目，因為PPP采購過程更為繁雜嚴謹。公開簽約，需要充分論證，反復溝通，且無先例可循，過程耗時費力。”省政府采購中心采購一科科長王仕良感嘆。
對此，招標前采購方就創新地引入咨詢公司做好前期需求論證方案，充分發揮專業優勢。
省政府采購中心介紹，PPP項目需求復雜，影響因素多，各單項工程接口界面多，履約時間長，風險高，必須充分考慮及量化采購過程中各種評審因素及權重，包括社會資金的綜合實力、融資能力、同類項目成功案例，以及設計、建設、運營維護能力、風險承受能力等。
“以前很多污水處理項目，廠建好后就不管配套的管網了，導致污水處理廠進水不足，難以發揮作用。”此次在招標需求論證時就將PPP模式運用到污水管網建設中，合作期限長達30年，此外，廠網一體，同步運作，避免了廠區建成后“曬太陽”問題，但又不是簡單疊加，而是分別設計，“廠”保證了企業營利性，企業主要從政府征收的污水處理費中獲利，而“網”則體現了公益性，即企業在生態建設上的社會責任感，政府也會有一定的補貼。此外，多個鄉鎮項目打包，發揮規模效應，增強項目吸引力，降低項目成本。
今年2月17日，省政府采購中心發布項目資格預審公告，共有13家社會資本報名，最終有11家社會資本通過資格預審。3月25日，省政府采購中心發布招標公告，邀請通過資格預審的社會資本參與投標。期間，經歷組織潛在社會資本進行現場考察、答疑、采購文件澄清修改，分包采購，多輪次開評標、談判、專家評審，采購方的確認談判等環節，終于確定2家社會資本，最終中標的公司報價相對于預算價降低了29.8%。
多方共贏？？
企業建廠運營均有補貼
通過創新推動項目落地，換來的是多方共贏的局面。
“公司將提供最充足的資金、最好的人才、最先進的技術，使該項目成為粵東的治水名片工程”，北京某科技股份公司項目負責人吳旭升在中標后稱。根據項目付費機制約定，投資人在特許經營期內(30年)投資、建設、運營和維護各管網項目設施，政府在運營期內向投資人支付運營維護費，支付方式為按年等額支付。
以汕頭市潮南區陳家店污水處理廠為例，該廠計劃總投資26282萬元，其中污水處理廠部分總投資16459萬元，場外管網部分總投資9823萬元。而污水處理服務費基本單價最高限價2.3元/立方米(可每三年調整)，年度管網運營維護費金額最高限價為1023.87萬元(可每三年調整且按建設進度付款)，其中投資補貼954.82萬元，運營養護69.05萬元。
“如果把污水處理廠建設方比喻成開發商的話，就相當于政府向我們按揭買房。”吳旭升稱，除了收取污水處理服務費用的收益外，根據管網建設進度，企業每年能夠拿到政府給予的補貼。在30年特許經營期限內，企業得到了相對穩定的經濟效益，而地方政府在擇優選取專業的建設運營企業后，也提升了當地治污能力。
在省政府采購中心副主任何衛寧看來，項目能夠順利落地，離不開采購過程中諸多創新做法。除了前文所述的多項目捆綁，廠網一體，同步招商，還有全流程各方權責清晰，實施機構分為采購人和簽約人，由市級主管部門(汕頭市環保局)作為采購人組織招標采購工作，區級主管部門(朝南區和朝陽區環保局)分別簽訂項目合同，并引入咨詢公司前期做好項目運行需求論證方案，充分發揮專業作用，也給了投資人信心保障。
此外，市場競爭充分，通過資格預審的社會資本達11家，而評審小組、談判小組成員包括污水處理行業設計、運營、技術、財務等領域的專家、律師及行業主管等，充分發揮各專業專家的把關作用。最后，整個過程都通過省級平臺(廣東省公共資源交易中心平臺)操作，實行省市區鎮四級聯動，各級政府PPP項目都可以進入省級平臺交易。
采購方之一汕頭市潮南區環保局表示，此次PPP項目成功采購簽約，得益于通過咨詢機構和省政府采購平臺的專業優質服務，項目方案設計科學可行，采購流程規范。“這使得市場吸引力增大，競爭充分，中標報價較政府最高限價下浮36.7%，遠超我們預期，物有所值。”
何謂PPP模式
PPP模式是Public-Private-Partnership的字母縮寫，即政府和社會資本合作模式，是政府與社會資本為了合作建設城市基礎設施項目，或為提供公共產品或服務而建立的“全過程”合作關系，以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險共擔為特征；通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。
