不能單純依靠政府環境規制來衡量環境公共管理的經濟效應

我國公共預算支出從2007年起開始列支環境保護公共支出，從支出規模的年度趨勢來看，環境公共管理越來越受到重視。2007年全國地方環境保護公共預算支出為961億元；至2012年這一數字已經上漲至2900億元，僅5年時間就翻了兩倍。但在國家連續出臺有利于環境保護的財政補貼和稅收優惠政策的背景下，我國環境污染問題仍然十分嚴峻。那么，政府的環境公共管理（諸如環境規制）真的沒有取得良好的環境治理效應嗎？答案是否定的。　　

從環境經濟學的角度來看，對政府環境管理行為效應的討論多集中于政府的環境規制。不同研究視角對這個問題存在不同的看法。

污染避難所理論認為：環境規制對經濟增長的影響效應與國際貿易分工格局相關。在既有的全球貿易分工格局下，發達國家往往將重污染、高耗能企業向發展中國家轉移。而對快速發展本國經濟的強烈渴求導致欠發達國家自愿或者被迫成為高污染行業的收容所，環境質量狀況一落千丈。

波特假說認為：環境規制強度與企業競爭力之間是互補關系而非替代關系。嚴格的環境規制可以倒逼企業發揮后發優勢，促使企業提高生產效率、進行技術革新，高耗能、高污染、低效率附加值的企業會在市場競爭中被淘汰。因此，嚴格的環境規制帶來的是企業新的利潤機會和環境友好產品的比較優勢。

實際上，無論是污染避難所理論還是波特假說，都對政府的環境公共管理職能進行了嚴格限定，著重探討環境規制將產生的經濟效應并解釋形成路徑。但在筆者看來，單純依靠政府環境規制來概括環境公共管理的經濟效應，這樣的做法并不妥當。　

眾所周知，環境規制只是政府進行環境公共管理眾多手段中的一項。除了環境規制，政府的環境公共管理手段還包括環境教育、環境調查、環境監測等。

政府環境公共管理力度最直接體現為每年的環境公共支出。而諸如環境教育、健康調查等環境公共管理項目，仍然具備在降低環境污染的同時促進經濟發展的特征。

以環境教育為例。日本環境公共衛生教育做得很好，居民就養成了熱愛衛生、保護環境的良好習慣。這一方面培養了大眾的環境保護意識、低成本地降低了社會的環境污染水平；另一方面，也有利于個人健康資本的積累，提高了人們的勞動工作效率，奠定了促進經濟發展的人力資本基礎。這樣具備知識外溢和人力資本累積等正向效應的環境公共服務，如何影響經濟增長，其傳導路徑又是怎樣的，值得研究。

環境公共支出與企業生產技術效率存在關聯性

從理論框架上看，在有關政府公共支出的內生經濟增長模型中，政府公共支出具有顯著的正向外部性作用，知識外溢效應也十分明顯，這一點放到環境公共支出的經濟增長效應中也是成立的。例如，政府提供環境污染治理補貼或是資助企業研發清潔型生產技術，就為企業生產技術進步提供了良好的外部環境，有利于促進經濟增長。再如，政府提供環境教育、環境調查等公共服務，有利于促進人力健康資本的積累，這也為生產企業進一步提高勞動生產率奠定了基礎。上述環境公共支出對經濟增長的作用，遠不是單純論述環境規制效應就能夠解釋的。　

當然，從另一個角度來說，如果政府規制強度不足以形成提高技術效率的倒逼效應，或是政府環境科研、環境教育等公共服務支出力度偏弱，環境公共支出內部配置結構不合理，也可能產生加重企業負擔，降低企業生產效率的逆向調節效應。　

目前，我國對環境公共支出與企業生產技術效率的關聯性研究主要集中在下述3個方面：第一，基于企業生產技術效率是經濟增長的關鍵環節，可以通過測算我國地市一級的工業企業技術進步和技術效率值，并從技術效率的視角切入論證環境公共支出是否有利于促進企業技術效率。第二，論證環境公共支出是否促進企業生產技術效率。第三，環境公共支出的經濟增長效應在經濟發展水平或是制度環境不同的地區是否存在差異，其影響機制又是什么。

通過大量翔實的數據分析和模型推論發現，我國環境規制水平可能偏低，環境公共支出的內部結構配比不合理。

我國環境規制水平可能偏低，與我國所處國際貿易分工格局十分吻合。從國際貿易分工格局來看，我國絕大多數工業企業多集中于勞動密集型的中低端生產制造和組裝環節，大多數工業企業受限于客觀的技術條件，更傾向于被動吸納政府環境規制的增量成本，并沒有通過主動提高自身技術水平的方式去消化環境規制成本。
從環境公共支出的內部結構配比來看，環境公共支出中用于科研、環境信息建設、環境教育、健康調查等正向外溢性公共服務占比仍然偏小。環境公共服務正向外溢性效應不顯著，沒有形成良好的技術支撐規模效應。

不可否認，不同市場化程度和環境公共支出相對規模下，環境公共支出對企業技術效率的影響不同。

在制度透明、市場化程度比較高的地區，環境執法相對嚴格，企業很難通過尋租等手段尋找減少污染監管成本的替代方式。當環境管理力度提高后，更容易激勵企業通過提高技術水平的方式消化環境規制的遵循成本。

此外，在市場化程度比較高、執法公平嚴格的地區，環境公共支出配置結構會更加契合企業技術效率的優化目標，減少環境公共支出在其它項目上的無效率滴漏。

相反，在制度環境較差的地區，基于企業的暗箱操作或是政治壓力，政府很可能在環境懲處機制上與企業形成共謀（如環境污染罰金返還等），直接降低了企業提高生產技術效率的積極性。

政府應進一步加大環境公共支出力度

一般來說，環境公共支出相對規模較小，意味著此地區環境污染管理水平普遍偏弱，外部環境技術創新支撐還不夠強，大量污染密集型、技術水平偏低的小企業集中存在。在這種情況下，政府提高環境規制水平時，企業會傾向于簡單地抽取自身用于生產技術創新的資金或者利潤來維持污染治理支出。如果環境管理水平超過了一定的強度，外部技術支撐平臺的外溢效應很強，則存留下來的大多數企業是富有競爭力的，可以實現資源的集中和優化配置。當政府提高環境公共支出水平時，激勵它們重視技術創新，通過提高生產率和利潤的方式，再從利潤中抽取一部分用于環境污染治理，取得環境治理和技術效率提高的雙贏。我們的研究支撐了這一觀點，當前環境規制標準偏低、環境技術研發外部環境較差的管理模式，逆向刺激企業愿意以較少的罰金換取企業利潤，減少企業對提高生產技術效率的重視。

從我國環境管理改革的未來趨勢來看，政府需要在支出規模上進一步加大環境公共支出力度，大力提高環境規制水平。同時，應該加強環境公共管理的規范性建設，嚴格環境公共管理執法及相關制度建設，減少環境執法過程中的尋租和暗箱操作等問題，通過大力提升環境公共管理強度來倒逼企業進行技術改造和創新。

此外，從環境公共支出資金的內部配置結構上，建議提高環境科研、環境健康教育、環境生態信息建設等支出比重，充分發揮環境公共支出對技術創新支撐的積極作用，加強有利于企業進行技術創新和改造的平臺建設。同時，通過增強居民環境保護意識和健康教育，為提高社會勞動生產率和健康的人力資本增長提供堅實的公共資金儲備。

作者單位：中南財經政法大學財政稅務學院

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