隨著政府大力推動，PPP持續走熱。但熱潮背后，政府的信用風險也成為行業關注的核心。根據近期全國工商聯環境商會對PPP項目執行問題的調研報告顯示，主要存在企業應收賬款延期或被不足額支付等6大問題：目前，污水垃圾處理的中小型企業應收賬款已普遍增加到營業收入的50%以上；地方政府因財政預算不足，沒有按照約定給已簽約項目足夠的撥款，卻要求項目按期完工及運營，造成企業現金流壓力加大等等，政府違約現象嚴重，

諸多案例揭蓋政府違約行為

西寧第一、三污水廠就是一個明顯的案例：

2008年，鵬鷂環保以1.8億元價格，通過TOT招標，入主西寧市第一污水處理廠項目。后分別與西寧排水公司、西寧市水務局先后簽署《委托運營協議》，成為西寧第一、第三污水廠的運營服務商。合同雙方約定了保底水量、調價周期、價格等付費條款。

自合同簽訂后，西寧方面一直拖延付費，也未如期履行污水費調整義務。2011年，青海財政廳發布《青海省城鎮污水處理廠運行財政補貼資金管理辦法》，要求按達標排放的年實際污水處理量（萬噸）對污水處理廠支付補貼。此文件相當于撤銷了前述協議里的保底水量約定。

2013年，歷經多次申訴和協商無果后，鵬鷂環保向中國國際經濟貿易仲裁委員會提請仲裁。2014年，中國國際經濟貿易仲裁委員會終審裁決西寧市排水公司和西寧市水利局共支付鵬鷂環保一、三污水廠欠費3300多萬元，及違約金370多萬元。

而這并不是個案。類似案例也曾遭遇行業人士的紛紛“吐槽”。

1997年，由中法水務和湛江廉江市自來水公司合作，總投資1669萬美元建設了塘山水廠。雙方約定了保底水量和價格調整內容，但一直無法進行。且在10年間，作為買家和供水商的廉江自來水公司，以“合同有失公允”為由拒不接受中法水務生產的自來水，塘山水廠被迫閑置，最終于2009年11月26日被廉江自來水公司正式收購。

在《華夏時報》的專題報道中，大岳咨詢總經理金永祥曾講述過他親身經歷的一個案例——北京第十供水廠，這是中國第二個水務類PPP項目，也是北京市首個利用外資建設市政設施的試點項目。該項目早在1998年就已立項，卻一直到2012年年底才動土。

在桑德集團董事長文一波看來，北京第十供水廠就是一個PPP的“反面教材”。他說，在實踐中，有一些城市的污水處理廠，政府收了排污費卻不履約，幾年都不向治污企業支付一分錢費用，社會資本成了“冤大頭”。雖然理論上市長是法人，社會資本可以向其主張權利，但實踐中剛性并不強。

政府“單方毀約”違背契約精神

對此，一位不愿署名的行業資深人士對《中國水網》表示，在PPP合作中，對合作企業來說，需要控制風險、保證盈利；對于政府來說，在TOT項目里，為了讓項目賣個好價錢，在BOT項目里，為了減少投資、促進融資，需要給買家及運營者足夠回報，保底水量，就是這種回報的具體體現。青海省財政廳的做法，屬于單方毀約，以此為由拖欠污水處理費更站不住腳。不僅不符合經濟原則，也違背契約精神。

2013年，時任濟邦咨詢公司高級法務顧問的王碧波曾撰博文指出：本質上，市政項目特許經營協議可以理解為“大委托合同”的范疇，投資者根據政府方的要求建設以及提供服務，基于保底量、投資成本的收回以及一定比率的投資回報下測算服務價格，換而言之，投資人的收費模式也是成本加收益，只不過是通過保底量的形式體現到單價上。保底量不應該成為犧牲品作為批判對象，我們在規劃的時候應該科學合理地預測水量增長，而不能將保底量的隨性設置帶來的投資人“賺”歸咎到這一行業常規贏利模式上，畢竟資本從來都是需要付出代價的。

基礎設施建設、公用事業等領域服務多年的法律專家劉敬霞對《中國水網》介紹，保底水量是污水處理特許經營協議中的常見內容，是雙方的約定，具有法律效力。如果政府感覺協議不公平，在符合修訂的情況下，可與對方協商，申請修訂協議。

而中國國際經濟貿易仲裁委員會在其裁決意見里也就此認為：協議為雙方自愿簽訂的有效意思表示，約定保底水量和價格調整，是企業長續經營的基本保證，西寧市依據的《青海省城鎮污水處理廠運行財政補貼資金管理辦法》僅為部門內部規章，不具備超越特許經營協議的法律效力。

“政府信用風險”成行業眾矢之的

清華大學建設管理系教授王守清也曾就此對《中國證券報》表示，由于地方政府在合作前期均未對后期可能存在的問題考慮周全，進而導致了諸多項目運行受阻。他的研究團隊不久前曾完成對于上世紀90年代至今試水PPP模式的16個典型的失敗案例系統分析后發現，盡管這些項目推進過程中均遇到各種各樣的問題，但絕大多數問題均直指“政府信用風險”。

王守清告訴記者，在他過去參加的各種有關PPP項目的論壇會議上，企業反映地方政府信用問題的聲音不絕于耳，一場本該圓滿的‘婚姻’卻最終不歡而散。

前述的西寧第一、三污水廠，鵬鷂環保雖然打贏了官司，但也加劇了與西寧水務局的矛盾。如今，西寧一污、三污運營正陷入更嚴重的困境，幾乎難以為繼。

E20環境平臺首席合伙人、中國水網/中國固廢網/中國大氣網總編傅濤認為，PPP項目成功，政府良好的信用背書是關鍵，需要厘清政府和企業雙方的責權利，政府需要有契約精神。特許經營協議的雙方，是平等的法律主體關系。政府可以協商問題，但不能隨意違約。

中國人民大學生態金融研究中心副主任藍虹接受《中國環境報》采訪時介紹，隨著我國對環境問題越來越重視，環境標準日趨嚴格。政策在PPP項目合同簽訂后發生變化也是正常現象，畢竟政策不是為了PPP項目制定的。

如“水十條”出臺后，所有企業都要執行更為嚴格的污水排放標準，不能因為有PPP項目存在就放棄提高標準。提高出水標準作為政策性風險，原則上應主要由政府承擔。但現在遇到的問題是，作為公共項目，政府并不愿意承擔這樣的政策性風險。

畢竟，要增加污水處理廠收入，就要提高污水處理費。由于污水處理費是自來水廠代收，提高污水處理費必然要提高水價，而提高水價舉行聽證會可能會引起公眾不滿。政府沒有從這樣的公共項目中獲利，提高水價的積極性并不高，因此，寧愿讓民營資本受委屈。這實際上就違背了PPP項目利益共享、風險共擔的初衷。

談判或為破局方式行業建議加強預算和監管

藍虹認為，PPP項目往往長達二三十年，如同政府與企業的一場婚姻。結婚后，必然會遇到各種各樣的問題，PPP項目在日后的運營和維護過程中，也會遇到各種各樣的問題，絕不是當初一紙合同就能全部解決的。這需要政府和企業進行多次談判。

上海市北自來水公司下屬大場水廠項目可作為遭遇危機后，政企和平談判的代表。

1996年，泰晤士水務以BOT模式、投資7300萬美元取得了上海市北自來水公司下屬大場水廠項目為期20年的經營權。（2000年，收購原英國寶維士公司該項目50%的股份，使大場項目成為中國第一個由外商獨資經營的水廠。）在雙方簽署的專營協議里，上海市承諾給予泰晤士水務15%的固定回報。

2002年9月，國務院辦公廳簽發43號文《國務院辦公廳關于妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》明確，今后任何單位不得違反國家規定保證外方投資固定回報。

隨后，泰晤士水務與上海市北自來水公司開始了長達一年多的合資談判。2004年初，在談判的最后，由于泰晤士水務對于中國的水務市場出現了“大的戰略調整”，合資談判最終告吹。4月26日雙方簽署股權轉讓合同，大場水廠將由上海水務資產經營公司回購國有。泰晤士水務和上海市主管部門均認為，這是雙贏的結果。

雖然如此，對于欲攜資合作的社會企業來說，仍會心存疑慮。怎樣打消社會資本的顧慮？《華夏時報》曾做過專門報道：

桑德集團董事長文一波、瀚藍環境副總裁金鐸、大岳咨詢總經理金永祥等企業負責人和專家表示，首先要保證投資的安全性。將來，回款的支付保障、財政預算列支管理方面從中央到地方建立什么樣的體系、財政的支付方式如何調整等，都需要有配套措施；要劃分清楚雙方的權利義務邊界，雙方都要有契約精神；強化招標階段的監管，保證公開、公平、公正和透明。在地方政府違約時，上級政府應對下級政府進行監督。落實政府監管機構在公共項目實施中的責任追究制度，強化對監管者的問責和執行。探索建立針對政府監管的績效評價體系，引入民眾參與，對政府監管越位、缺位和失信行為進行監督。
 

3300萬考驗政府契約精神