當PPP熱潮席卷社會各個角落的時候，讓我們冷靜下來，重新審視我國發展PPP的目的、PPP發展中存在的概念泛化問題及概念泛化所帶來的認識誤區。

一、換個角度看PPP：促使地方政府的服務歸位

地方與中央的博弈

在我國傳統的中央集權體制下，地方政府官員的升遷取決于中央政府的考核，地方政府會按照中央政府的指揮棒決定自己的行為，但地方政府在執行中央政府政策的行為中會存在各種各樣的異化。第一，中央政府的指標化考核類似應試教育，易使地方政府背離了提供公共服務（包括環保、人民福祉、社會公平穩定、城市可持續發展等方面）的原則，僅為了完成指標活動而獲得升遷的機會。第二，在1994年實行分稅制的改革以及在改革開放之后,其確定的地方以經濟發展為綱的整個路線方針方向、聚焦經濟發展原則的基礎上，央地兩級政府都將經濟活動作為發展的重心，地方政府在工作層面異化為經營城市的偏執，在經營城市中就像企業追求利潤一樣去追求財稅收入和基本建設投入的增加，這種政府經營缺乏市場配置和效率。

兩元結構形成

從地方政府的上述行為異化中，我們可以看到地方人大、法律和信息公開等對地方政府約束薄弱，對地方政府的行為也缺乏有效監管。在約束不到位而考核機制來自于中央政府的評價的情況下，地方政府和中央政府總是在進行一場“貓鼠游戲”，地方政府在經濟發展中會片面迎合政績觀，出現了違背市場規律、超常超規的運作情況。在歷史軌跡上我們可以看到，從地方政府大力興辦各種中小企業、國有企業以控制收入，到1994年分稅制改革以后轉向經營土地和投融資平臺的畸形放大等形式的走形，都來自于每一次中央的改革到地方逐步實施中的異化過度。可見，作為央地兩級的二元關系是不穩定的系統。

為了避免上述情況，人大監督制度及其他各項監督制度均在完善。目前財政部的一系列改革也都是為了約束地方政府的不合理行為，比如關閉投融資平臺、新預算法中對政府收支的長期計劃性以及進一步強調人大的決議都是為了約束地方政府的不合理行為。

讓市場進入是政治選擇

追溯到之前的情況，在我國目前中央高度集權的政治體制下，解決上述問題的關鍵是要突出市場的作用，運用市場將央地二元政府關系轉為央地政府和企業的三元關系，外加公眾的監督，此種三元關系會比二元關系更易于監管和調整。在三元關系中，企業與地方政府應該有可見、可約束、符合商業、會計等規則的合同。同時需要有公開透明、科學的財務系統，目前中央政府也在督促地方政府的財務報表改革，PPP財政支出的計劃性和長期性。若參與三方關系的企業成長上市后，要求則更嚴格，財務、稅收、會計、法律、合同等方面的信息公開應用會更好的規范地方政府的各種經濟活動，也便于中央政府引導地方政府更多的健康的行為。

地方政府：從城市經營到公共服務

未來地方政府會從依托土地開發的政府轉為持久穩定提供公共服務的政府。在過渡期及未來的發展過程中，結合十八屆三中全會決議對資源配置市場化的考慮，混合所有制改制、地方國企轉制、國發[2014]43號文和60號文中強調的將地方基礎設施打包進入企業化運營、PPP重大舉措等成為促使地方政府被裝進籠子，在經濟活動中在位而不缺位、不越位的重要改革方向。

在整個邏輯構象里我們認為PPP的含義不光是解決地方政府的融資問題，也不僅僅是提高社會基礎設施的建設和投資運營效率問題，更多的是通過三元關系的方式將地方政府的經濟活動公開、透明、法治、符合市場規律。

二、PPP概念的泛化帶來部分邏輯的混亂

十八屆三中全會提出通過市場來配置資源是繼鄧小平改革開放后我國第二次重大的改革方向。在此次改革的大方向下，各部委又回到某種圈地的慣性。

發改委是站在項目管理和投資管理的角度建立了PPP項目庫，同時發改委正在著手研究《基礎設施和公用事業公私合作法》的立法工作。財政部主要從財政資金改革角度促進PPP，并以PPP中心為代表的機構統一管理，多方面積極摸索PPP系統在中國的完善和建立。環保部從環境角度提出并推進第三方治理和環境績效合同服務。而在PPP已推進許久的住建部所轄市政領域，特許經營則是更為熟悉的詞匯；同時住建部也在聯合發改委推進特許經營立法，進一步規范BOT、TOT在市政領域的PPP推進。

各部委從自身的工作職責出發，強調某一個概念占據主導位置，在一定程度上造成了相關PPP概念的泛化和內涵的擴大與融合。環保部提出的與PPP相關的第三方治理詞匯是典型的泛化案例。

環境污染第三方治理是指通過引入市場機制，由排污企業采取付費方式，把治理污染設施的建設、運營維護交給專業化的第三方機構來完成，實現“產污”和“治污”分離。第三方治理的本源是在政府環保部門的監管下工業企業與環保企業通過合同如何對雙方責任進行認定，政府通過加強環境監管和引導外包服務來促進第三方治理的形成。就國辦發[2014]69號文而言，文件涵蓋的范圍很廣，第三方治理涵蓋了幾乎環保產業的所有方面，包括市政基礎設施中的環境公用設施；涵蓋了工業園區，工業污染治理；最重要的是涵蓋了環境修復市場，通過的是環境績效合同服務（即合同環境服務）的方式。第三方治理被泛化后削弱了其背后的邏輯關系，也加速了眾多概念的同質性會師。

三、PPP合同性質的爭議

從國務院到發改委、財政部等各部委為推廣PPP，出臺《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》、《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等數十部文件。在國內之前官方發布的PPP指導文件中，特許經營被泛化到所有市政領域的PPP；特許經營也被泛化到所有的PPP領域；政府采購服務也被擴展到所有的PPP領域。

目前對行政訴訟的爭議根源來自于上述詞匯的泛化，從企業是否具有經營性入手，我們認為PPP在市政領域內分為特許經營和政府采購公共服務。

市政環境領域特許經營

特許經營是指政府將某項公共服務職能，通過一定行政或經濟程序，授予企業在約定的時間和范圍內享有和利用，企業承擔相應的義務（文中的特許經營研究的是政府特許經營，而非商業特許經營）。

特許經營的特征體現為三點：特許經營的核心是經營權的排他性授予；被特許企業從事的活動是經營活動，自負盈虧；用戶直接向經營主體付費。

授予特許經營權，屬于《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱“行政許可法”）中第12條規定的“可以設定行政許可”的事項，即“有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項”。

在環境市政領域，政府選擇自來水的經營企業需要特許經營。政府許可的過程是行政行為，其給企業提供定價機制、經營范圍、規劃方向等，沒有保底水量的承諾，企業的行為是經營行為，自負盈虧。特許經營沒有規定政府向企業付費的經濟行為，而是政府的公共服務權利和義務讓渡給了企業，企業具有收費權，通過水價直接向用戶收取費用。若水價需要調整，企業向政府提出申請，物價部門的負責人會針對市自來水公司提交的水價調整方案組織一次價格聽證會。

市政環境領域政府采購公共服務

政府通過公開招標等公平競爭的方式選擇污水處理企業幫助其運營污水處理廠，政府給予企業的服務費的資金來源可能是收取的污水處理費、也可能是土地費用、也可能是政府稅收。在中國污水處理費屬于行政事業性收費（個別城市除外），除非特殊規定企業直接收取，一般都由政府直接收取或政府委托公共供水企業代征。

政府與污水處理企業簽訂服務協議，此行為是一種政府與企業約定保底水量的政府經濟行為，而沒有體現政府的行政權利，污水處理BOT是政府按照污水處理廠的保底水量或實際的處理能力事后購買服務的方式來付費，在這個過程當中，社會資本方依據合同要盡職盡責的完成政府交給他的目標（污染物的削減量），他必須去籌錢、去管理運營，這個合同約定并沒有給社會資本方什么權利，企業僅僅按照約定目標提供勞務。

哪些公共服務能夠采用采購服務的形式來實現，取決于該項公共服務能否清晰劃分服務邊界，是否可量化考核目標，是否市場提供時效果更好、成本更低。在不同政治體制和行政體制之下，選擇的結果或有很大的差異。

其他組合形式

但經營性收費不能支付企業的成本與合理收益時，會出現補貼性特許經營，即政府財政會對特許經營進行特定補貼，但是不改變特許經營性質。目前行業中一般都將市政污水當作特許經營對待，源于污水處理費的專款專用以及部分城市水務集團對污水處理費的截留。但是，除非改變污水處理費的性質，否則，污水處理費的專款專用，也不影響公共服務采購的性質。

解決PPP法律爭議方式的關鍵是辨析合同性質，明確協議是行政合同還是普通民事合同。很明顯，在市政環境領域特許經營中，若企業的合法權益受到損害，申請人可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟，最高法的司法解釋已將特許經營協議定性為行政協議。在市政環境領域政府采購公共服務中，協議為民事協議，若發生政府付費給企業不及時的經濟糾紛，除非有污水處理費是經營性收費的規定（糾紛走行政訴訟或復議），否則合同糾紛可依法提起民事訴訟或按約定申請仲裁。

如果將這些都泛指為PPP，難以理清其不同的法律關系。

附件1：市政領域PPP項目分類

PPP項目的分類，第一類是具有壟斷權和經營性質的使用者付費項目，如高速公路、自來水項目、供熱項目、燃氣項目等；第二類是政府直接付費項目，如污水處理廠、垃圾處理廠BOT、河道修復等項目；第三類是政府補貼項目，如地鐵4號線等項目。從企業是否從事經營活動來看，PPP應包含特許經營和政府采購公共服務等。市政環境領域PPP項目分類如圖1所示。

圖1  市政環境領域PPP項目分類

附件2：市政領域PPP模式對比

表 1 PPP項下特許經營和政府采購公共服務對比

備注：特殊規定的污水處理：如《上海市排水管理條例》中規定：上海排水公司是上海城區污水的經營主體也是污水處理費的收費主體，其直接向老百姓收費，是經營性收費。