政見觀察員

　　面對同樣的環保規定，國有企業要比民營企業更頻繁地犯規。但在違反環保法規后，國企卻比民企更少受到有關部門的處罰。

　　這是研究者在詳細分析了美國全國各地3000多家電力公司、1000多家醫院和4000多家供水公司之后所得出的結論。研究者的研究思路可供借鑒：將企業和環保監督部門付出的成本分門別類，一一計算，進行細致的成本收益比較。

　　企業的守法成本

　　研究者首先從“守法”角度分析了作為被監督方的國企和民企。他們認為，一家企業在選擇守法還是違法時，需要綜合對比企業運營的“守法成本”和“違法成本”。

　　企業的“守法成本”包括直接成本與間接成本兩個方面。直接成本是指一個企業按環保法規中的技術或流程規定開展運營的成本。間接成本則是企業尋求資源來購買技術或更換流程的成本。

　　研究者認為，民營企業與國有企業花在技術和流程上的直接成本應該大體一致，但是國有企業卻需要面對更高的間接成本。因為國企需要通過各種非正式的政治手段獲得資源，而民營企業則可以更容易地將直接成本轉嫁給消費者，或者按正常規定辦事即可。

　　企業的“違法成本”包含三個方面：被處罰的風險，處罰措施所引起的直接成本，被處罰后的間接成本。

　　研究者假定：國有企業與民營企業因為受到處罰而引起的直接成本大體一致。但考慮到國有企業更有可能通過立法或司法渠道進行上訴，所以國企受處罰的風險更低。此外，民營企業還參與競爭性的市場，所以它們一旦受罰，還會面臨一系列額外的間接成本。這些間接成本有時甚至比處罰措施所帶來的直接成本還要大。相比而言，盡管國有企業受到處罰也會付出一定的間接成本，例如企業名譽。但通常來說，民營企業比國有企業在市場上受到的直接競爭（資本、市場份額）會更為激烈。因而，國有企業觸犯環保法規的成本要比民營企業更低。

　　環保部門的執法成本

　　從“執法”的角度，研究者分析了作為監督方的環保部門。研究者認為，環保部門的執法決定往往會包含各種策略性的政治考慮。環保部門之所以更袒護國有企業，是在綜合考慮了“縱容成本”與“執法成本”之后所作出的自利決定。

　　環保部門的“縱容成本”是指其縱容企業違法的成本。通常而言，這一成本等同于環保政策失敗的社會成本。研究者假定，無論是由國企還是民企違法，“縱容成本”對于環保機構而言大體一致。

　　相對而言，環保部門的“執法成本”則要復雜得多。對于一個環保機構而言，處罰違法企業的成本既包含實施處罰措施的直接成本，也包含這項處罰措施被企業通過立法或司法渠道推翻的風險。如果在環保部門作出處罰決定后，這一決定被企業通過法律手段成功推翻，這一結果所衍生的影響就明顯要高于環保部門當初縱容企業違法的成本。

　　研究者認為，同樣是違法行為，環保部門針對國企與民企的態度會有明顯差異。一方面，環保機構自身也有可能高度依賴受監督國企所提供的服務，并將國企中的領導視作公務員一樣的“自己人”， 所以實施處罰的直接成本會更高。另一方面，國企與政府中的行政、立法和司法機構往往存在更多的聯系，因而比民企更容易推翻或“消解”環保部門所作出的處罰決定。總體而言，環保部門針對國企違法行為的“執法成本”要比民企更高。

　　綜合來看，國企守法不劃算、違法成本低，環保部門對國企違法行為的執法成本又較高，也就不難理解為什么國企會更多污染、更少受罰了。■

 

　　參考文獻：

　　Konisky, D. M., & Teodoro, M. P. (2015). When Governments Regulate Governments. American Journal of Political Science.