PPP 實戰經驗： 一個BOT項目招標案例經驗淺談

1.項目確定

　　BOT項目和傳統的公營項目之間的明顯差別，在項目方案確定階段就開始了。傳統的公營項目在項目方案確定方面要做以下三方面的工作：

　　確定對項目的要求；

　　雇傭工程咨詢公司或者靠自己的技術力量來做一個詳細的可行性研究和工程項目設計，以滿足項目要求；

　　進行施工招標，按照已定的設計建設項目。

　　BOT項目可能在所有方面都與傳統的公營項目不同：

　　鼓勵私營機構在確定項目方案方面提出建議，并在項目構想和設計方面出新的觀點。

　　對于BOT項目而言，即使公營機構已經確立或負責確定一個投資項目的要求，但可能在任何設計工作開始之前，就邀請投標，而且標書只需要輪廓地列出這一工程項目所應達到的要求。

　　至于如何去滿足這些要求，將留給私人投標者自行解決。這種處理方法的優點能使每個投標者充分利用自己最好的技術和經驗來設計方案。

　　對于一個特定項目，政府需委托咨詢公司進行可行性研究，確定項目技術參數并進行實施方案比較。是否采用BOT方式，主要取決于項目的經濟利益，尤其是產品和服務價格。確定采用BOT方式后，政府需要成立項目委員會或全權委托一家機構代表政府運作項目。而代表政府的首要任務是項目準備：第一是按基本建設程序制定建設計劃，第二是選擇項目發起人。如果采取招標方式選擇，則應委托咨詢公司編制招標文件。

　　在中國，根據國家有關規定，還應按基建程序辦理立項并須符合規劃要求，初期工作要有一定深度。

　　2.項目招標與審定

　　項目招標與審定是指項目提出并經政府評審同意后，政府主管部門對擬參與此項目的私人投標者進行綜合對比，從中選擇最合適的私人投標者承擔該項目的過程。這一過程主要分為四個步驟：

　　第一步是意向登記。政府部門對擬采用BOT方式建設的項目，通過新聞媒體等將項目的概要、政府對建設此項目所要達到的社會和經濟及對公眾服務的目標、建設資金和建設計劃的安排設想、對意向登記者自身素質的要求、政府對意向登記者所提方案的評估程序及評估基本標準等向社會公開發布，邀請有興趣的私人投資、建設或經營者對此項目的建設提出初步設想。由于實行意向登記的目的主要是考察和確定正式參加投標的候選私營機構，因此在此階段的花費不是很大，時間也較短，各私營機構所提方案可粗一些。提方案的時間一般不超過一個月，如果需要組成聯合集團以滿足大型方案的要求，提方案的時間可以適當延長。

　　第二步是資格預審。政府部門根據意向登記者的資信、所提交的初步方案進行資格審核和評價，以確定邀請參加正式投標的侯選者名單。列入侯選名單的被邀請者一般不少于三個，不多于六個。此時所做初步方案的費用均由各私營機構自己承擔。資格預審很重要，尤其是周期長而復雜的項目對投標者的資格要求比較高。首先只有那些具有一定技術能力和財務能力的公司才能參加投標；第二，投標準備工作常常需要花費大量的時間和精力。如果備選者認為他們只是一大群投標者的一員，則中標的機會很小，他們便不愿意花費太多時間和精力。相反，如果他們是少數投標者在財力和技術上都是健全和可信的，則盡管投標者數量不多也能保證投標過程中的激烈競爭。

　　第三步是邀請投標。資格預審完成后，政府部門或公共機構，邀請通過資格預審的投標者進行投標，并要求他們按照標書文件中規定的技術參數，提出詳細的技術建議。在投標者的技術建議中，必須就有關內容在所提建議中作出詳細的闡述。包括：項目的類型和所提供的產品及服務的性能和水平；項目竣工日期；項目產品的價格或服務費用；履約標準（產品的數量和質量、資產壽命等）；資產回報和所建議的融資結構（即股本與債務的比例）；價格調整公式；不可抗力事件；外匯安排；維修計劃；風險分析。

　BOT項目標書的準備時間較長，往往在六個月以上。在此期間受政府委托的機構要隨時回答投標人對項目提出的問題，并考慮投標人提出的合理建議。投標人必須在規定的日期前向招標人呈交投標書。在中國，對于確以BOT方式建設的項目有時不采用招標方式，而直接與有關承擔項目意向的私營機構協商。但協商方式成功率不高，即便協商成功，往往也會由于缺少競爭而使政府答應條件過多而導致項目成本增高。其優點主要是速度較快。

　　第四步是評標與決標。投標工作結束后，為了在許多競爭者中選擇，政府按照標書規定的評標標準進行評標，讓項目的這些目標達到最優。尤其是要求對主要目標（例如：最終消費者支付的價格最低，或者公共開支最低，或者對整個經濟而言項目的資金費用達到最低等）有一個清楚的定義，以選擇和確定最后的中標者。項目的目標將確定標準的方法，規定的標準將受下列因素影響：

　　第一，折現率的選擇。如果以資金費用為目標，應該用資金的社會機會成本對未來的費用效益進行折現計算；用私有資本的市場利率作為財務費用的比較則較之為宜。

　　第二，稅金處理。在以消費者支付的價格為目標時，稅金被認為是一項費用；但在公共開支為目標的比較中，稅金則可不必計入。

　　第三，免去公營機構所承擔的風險的意義。將風險轉移給私營機構，從整個經濟來看，可能并不影響項目的資金費用，但如果把公共開支控制到最小作為評標目標時，項目采用BOT方式將比有公營機構承擔具有優越性。

　　評標的方法的選擇將明顯的影響到最終的決標。因此，一開始就應讓私人游標者知道明確的評標方法（在項目的招標文件中明文規定出），從而使他們能據此來提出項目建議書。

　　3.合同談判

　　決標后應邀請被選定的中標者與其政府機構進行有關該項目的特許權范圍、承包商的權利和義務等合同內容進行談判。

　　在一系列合同談判中，特許權協議或合同是BOT項目的核心，它具有法律效力并在整個特許期內有效，它規定政府和BOT項目公司的權利和義務，決定雙方的風險和回報。所以，特許權協議或合同談判是BOT項目的關鍵一環。在談判時政府必須指派經過嚴格培訓、經驗豐富的人員來了解BOT項目的復雜性并能進行談判。政府的談判人員必須有足夠高的地位和權利代表政府或政府機構對特許權協議的有關條款及時作出承諾。

　　BOT項目的合同談判時間較長，且非常復雜，因為項目牽涉到一系列的相關合同，使私營機構能為項目籌集資金，并使政府能把項目交給最合適的投標者。在確定的協議簽定之前，政府和中標人都必須準備花費大量的時間和精力起草合同和進行談判。如果政府與第一中標者不能達成協議，政府可以轉向第二中標者與之談判，以此類推。雙方談判達成一致時，則簽定合同或特許權協議。

　　4.成立項目公司

　　特許權協議或合同簽定并得到政府批準后，政府將向中標投標人發出中標通知，并向中標人授予項目。中標人接受項目，并應在規定的時間內提交履約保證金。特許權協議生效后，中標人將組建項目公司。

　　該項目公司即BOT項目公司或稱為特許權公司。成立項目公司的主要目的是為了能有一個責任主體來具體承擔該項目的建設與經營。因為前面的投標企業或稱發起單位，通常是由多個私營機構組成的一個松散的聯營集團，不是一個獨立的法人實體，不能獨立承擔相應的民事法律責任。因此，由項目發起人共同出資成立一個專門從事該項目的BOT公司就十分必要，也是必經的程序。BOT項目公司成立后，該項目的融資、建設和經營管理則全權由該公司負責。

　　5.項目籌資

　　BOT項目籌資是項目實施的關鍵環節，項目籌資由項目公司具體負責。大多數BOT項目公司在籌資上采用將項目發起人提供的股本與商業銀行、國際金融機構和雙邊政府放款人等提供的貸款結合在一起的辦法。在大多數情況下，股本投入的百分比在10%-30%的范圍內，剩余部分以無追索權或有限追索權方式進行籌措。

　　項目公司欲取得金融機構的貸款，必須給予貸款人一定形式的擔保。除了政府給予特許權和其他支持外，貸款人還會要求公司股本所有者保證將其全部股票作為貸款的擔保，并取消股票的贖回權，一旦項目面臨“危機”，貸款人可最終成為項目公司的所有人。

　　6.項目建設

　　在這一階段，項目公司根據特許權協議或合同規定的技術和時間等要求，組織項目的設計、施工、和采購等項工作。具體可分為項目公司組織有關機構對項目進行詳細設計；委托建筑公司對項目建設總體承包；建筑公司對項目進行施工并交付項目公司等幾個步驟。

　　BOT項目的建設一般采用交鑰匙固定價格總承包方式，工期提前可锝獎金而延誤則要罰款。由于BOT項目較傳統項目復雜的多，為使項目正確合理執行，項目公司常雇傭獨立監理機構對設計、施工、費用控制和項目管理等進行檢查。

　　BOT項目一般從方案的選擇，項目規劃、設計、建筑施工，提供設備與安裝，人員培訓直至開始生產，由主承包商負責到底，目的在于確保建造的支出和完成工期的時間保持不變（但這些合同在某些情況下允許建設開支與工期的變化、調整）。待工程建成、設備安裝完畢，經過試車，在產品質量、產量和原材料消耗方面完全符合合同規定的標準的條件下，移交項目。

　　作為主承包商通常把主要精力放在成套生產設備的設計、制造、供貨、安裝、調試方面，而將土建工程交給分包商去承擔。例如，大型電站工程的主承包商著重抓汽輪發電機、鍋爐和變電設備的供貨和安裝，而將電站廠房、冷卻塔和其他輔助設施的土建工程向外分包。因為一般主承包商具有組織同類大型生產企業建設經驗，而不是以實施土建工程為主要業務的，所以他們將土建工程分包給有經驗的土木建筑工程公司。

　　主承包商為免去直接指揮工人的的繁雜工作，一般采取包工不包料的方式，將施工分包給能提供全部勞務人員并能管理勞務的公司。勞務分包在責任、義務、權利方面都比較復雜，因此應對勞務分包的內容作出十分明確的劃分。勞務分包既是外國公司作為主承包商降低成本的有效途徑，也可為東道國企業創造贏利機會。

　　分包商一般在投標前以選定，由主承包商邀請分包商報價，通過議價標而不是公開招標來確定。選擇分包商的主要條件是具有類似工程的施工經驗、足夠實力（包括財力和設備能力）、足夠的技術力量和熟練工人、報價合理且低廉。

　　BOT項目建設的主承包商往往不是東道國的企業，因此不熟悉該國的社會、法律、經濟、商務和金融情況，不了解當地的傳統習慣和人際關系，不清楚解決各類問題的方法。而這些對項目及其成敗具有決定性意義，因此主承包商除將部分工程分包外，往往在當地聘請代理人，協助其開展業務。在國際工程承包中，代理人的服務是多方面的，而且非常重要，因此代理人的選擇也非常重要。只有那些信譽良好、關系廣泛、熟悉業務、地位合法的代理人才是合適的。

　　7.項目經營

　　項目經營是項目投資者歸還貸款、回收成本、分得紅利和上繳稅收的重要階段。在項目經營期內，項目公司全權負責整個項目的生產經營管理，其經營管理越好，經營費用越低，越能早日償還貸款，盡早獲得利益。因此，項目公司會采用最優的方法，對項目運營實施管理。對項目的具體運營，既可以是項目公司本身，也可以是項目公司的股東，但在項目公司及其股東沒有運營經驗或沒有能力的情況下，經營工作也可通過簽定《運營維護合同》分包給獨立的運營維護商。運營維護商必須具有豐富的經驗和良好的業績，有較強的商業和合同管理能力，且有較強的專業技術力量。一般情況下，經營維護商在項目早期就應參加到項目工作中，在設計過程中提出好的建議，來保證在現有造價條件下使項目實現最有效的運行。

　　運營維護商在運行維護項目時，一般指派若干名技術和管理人員，在當地招聘技術工人，并培訓東道國技術和管理人員。在項目運營期內，運行維護工作要逐步過渡到由東道國人員來完成。運營維護商也可將部分相對獨立的工作分包給當地有能力完成經營工作的公司。

　　根據特許權協議，為保證BOT項目的壟斷性，有些情況下，東道國政府也將與新建項目有競爭的現有項目交由BOT項目公司經營。在這種情況下，運行維護商除運行新建項目外，還要負責經營現有項目。

　　值得一提的是，項目的維護保養對東道國政府具有特殊意義。BOT項目的最終所有權要移交給政府，若平時維修不善，移交的很可能是一個即將廢棄的項目，因此項目公司與運營維護商簽定《運營維護合同》時，以及在合同執行過程中，政府都要參與意見并監督執行。

　　8.項目移交

　　特許期滿后，項目公司必須按特許權協議中規定的項目質量標準和資產完好程度等，將項目的資產、經營期預留的維護基金和經營管理勸全部移交給東道國政府。這是采用BOT投資方式與其他投資方式相區別的一個關鍵所在。采用BOT方式，可以合資經營，合作經營，獨資經營，但在經營期滿以后，卻會遇到投資方如何將財產移交給在東道國政府的問題。

　　項目移交的日期也可以不定死，如果項目公司超過了預期并提前實現其全部的股本收益，移交的日期就可提前；如果由于非股本投資者和非項目公司所能控制的因素作用，其預期的收益到期沒有達到，那么特許期也可推后；移交可以是無償的，也可以是有償的（中國BOT項目的移交是無償的），但這些靈活的辦法必須在原特許權協議中有所規定，或在項目經營期間通過談判，獲得雙方的認可。當然移交也可能發生在一些非正常情況下，如違約和不可抗力等。項目移交政府后，項目公司還可繼續經營，但這時的經營只是作為受政府委托代為經營，項目公司本身已不再享有原特許權協議中授予的各項權利。政府是否繼續委托原項目公司經營，由東道國政府自己決定項目的結束。