內容提要：

流域水質目標管理是實現我國總量控制、質量控制和風險防范三位一體的管理模式，是“十八大”提出的生態文明制度建設的主要支撐手段。水專項監控預警主題下屬的“流域水生態功能分區與質量目標管理技術”項目，針對我國當前流域水環境管理制度建設滯后、水污染控制目標管理“一刀切”、水生態系統保護不足，缺乏“分區、分類、分級、分期”管理支撐技術等問題，緊緊圍繞流域水生態功能分區、水環境質量基準標準、容量總量控制三大核心技術研發，構建了我國流域水質目標管理技術體系，在遼河、太湖等重點流域進行應用示范。項目突破了37項關鍵技術，形成了20項技術規范建議稿，完成了我國10個重點流域的水生態功能一級二級分區方案，提出了3大類12種特征污染物的水環境質量基準建議值，完成了遼河、太湖等流域的30%控制單元容量總量控制（TMDL）方案，有效支撐了重點流域的污染減排及水環境質量改善，大幅提升了我國流域水環境管理制度創新的科學技術水平。

一、背景

自上世紀八十年代起，流域水質目標管理陸續成為發達國家水環境管理的主要模式。美國水環境管理以《清潔水法》和《安全飲用水法》為基石，不斷融入水生態分區、水質標準、TMDL、排污許可證等管理要素，有力地幫助受損水體逐步恢復。歐盟水環境管理先后經歷了水環境質量標準管理與排放標準管理階段，2000年《水框架指令》的提出標志著歐盟由此進入了以水生態系統為核心的流域管理階段。日本于1970年確立了環境優先的原則，實行了世界上最嚴格的排放標準，建立了基于水生態系統保護的污染物容量總量控制制度。美國、歐盟與日本在水環境管理方面的共同點是實現了從污染物控制向流域水生態管理的戰略轉型，實現水質目標是其根本。

我國現行的水環境管理體系仍然以污染物排放控制為核心，與國際上以水生態系統為核心的水環境管理相比，我國的水環境管理存在差距，難以滿足我國水環境管理到2050年實現水生態系統健康的長期目標需求。其中，水功能區劃和水環境功能區劃主要是從水體使用功能保護角度出發，對水生態區域差異及其功能保護考慮不足；現行水環境標準主要參考發達國家的水質基準值來確定，缺乏本土基準值支持，不能反映我國水生態系統保護的要求，可能導致環境“欠保護”或“過保護”的風險；近十幾年來實施的總量控制主要以目標總量為主，未充分考慮水環境容量和水生態承載力，導致污染物削減與水質改善相脫節。國家提出的主體功能區戰略缺乏對具體區域、流域生境、生態系統及其服務功能的認識，難以具體操作和落實。為了轉變我國的水環境管理思路，創新管理模式，建立我國水環境管理技術體系，亟需對水質目標管理的核心技術進行突破和創新，徹底解決如何確定水體生態功能及水質目標，實施容量總量控制制度等技術難題。為此，水專項“十一五”期間設置了“流域水生態功能分區與質量目標管理技術”項目，通過關鍵技術突破和流域應用示范，初步構建了我國的流域水質目標管理技術體系。

二、取得的主要成果及推廣應用情況

（一）突破流域水生態功能分區和水生態健康評估關鍵技術，奠定了國家開展重點流域水生態保護和修復的基礎

我國現行的水功能區劃目的是界定水體使用功能，水環境功能區劃主要關注水體使用功能的環境保護目標要求，都較少考慮水生態系統背景、生境類型以及生態服務功能的區域差異，難以滿足水生態功能保護要求，如何構建多尺度的水生態功能分類體系成為流域水生態保護的基礎問題。根據國際經驗和我國管理制度特點，水生態功能分區是依據水生態系統完整性保護要求、水生生境類型以及服務功能區域特征，在不同尺度上劃定具有特定水生態功能特征的區域或者水體單元，是識別揭示各地區水生態系統結構特征、水生生境類型特征和水生態功能的主要依據，是開展水體健康評價和確定水生態紅線的基礎。項目在借鑒國內外各類分區研究成果的基礎上，依據水生態系統區域差異理論，在河流分類和生態服務功能評價的基礎上，構建了我國流域水生態功能分區理論框架和技術方法。根據水生態類型尺度和功能區域差異，按照“生態區-生態亞區-河流分類-河段功能分類”的思路，將流域劃分為四級水生態功能區。其中，一級和二級分區主要反映了水生態系統的區域差異，根據氣候、地勢、地貌、植被、土壤及水生生物群落分區分布格局特征等進行劃分；三級和四級分區主要反映了水體功能類型的空間差異，根據生境類型以及功能類型差異進行劃分。該項工作奠定了全國現代水環境管理制度設計的基礎，大幅提升了流域水環境管理水平，適應我國生態文明建設的基本要求。

“十一五”期間，項目開展了遼河、太湖、松花江等10個重點流域水生態系統調查，采集水生生物數據10余萬個，構建了重點流域水生生物信息數據庫。在此基礎上對我國遼河、太湖、松花江等10個重點流域的水生態系統健康狀況進行了科學評估。評估結果表明，海河和黑河流域水生態健康狀況已退化至“極差”和“差”的水平，而松花江、遼河、淮河、東江、太湖、巢湖和滇池等流域健康狀況也僅為“一般”水平，只有洱海流域能達到“好”的健康等級，說明我國水生態系統退化嚴重，水生態健康狀況堪憂，突出表現在本地特有物種數量顯著減少。

項目提出了“自上而下”和“自下而上”相結合的水生態功能分區及其定量劃分方法，突破了流域水生態系統健康評價、流域水生態功能一級二級分區指標篩選、水生態功能分區校驗等水生態功能一級二級分區關鍵技術10項，完成了遼河、太湖、松花江、海河、淮河等10個重點流域的水生態功能一級二級分區方案，總結了各分區的主要特征、功能定位及功能特征，形成《流域水生態功能分區技術導則（建議稿）》、《河流水生態調查技術規范（建議稿）》和《河流健康評價技術規范（建議稿）》，為環保部制定《江河生態安全調查與評估技術指南》奠定了基礎，為重點流域水生態系統修復工作的開展提供了支撐。

（二）突破流域水環境基準制定關鍵技術，構建了我國流域水環境質量基準技術體系

水環境質量基準通常是指水環境中某物質對人或其他生物不產生有害影響的安全濃度，主要由水質生態學基準與水質人體健康基準兩大類構成，是水質標準制定的科學基礎。我國現行的水質標準雖研究發展了約30年，但都參照國外發達國家的水質基準或相關標準制定，水質標準指標體系尚不完全。水質基準研究非常薄弱，沒有基于人體健康和區域性水生生物安全制定基準，對我國水環境保護的制度和標準建設明顯欠缺科技支撐。因此，項目在“十一五”階段針對我國流域水質基準開展系統性研究，致力于構建具有我國特色的流域水環境質量基準方法技術框架體系，研究提出一批適應我國流域水環境特征的水質基準閾值，為我國轉變水環境管理模式、保護流域水生態系統健康和修訂水質標準制提供了強有力的技術支持。

在水生生物基準推導過程中，為充分考慮生物多樣性和數據代表性，美國明確要求應涵蓋至少3門8科的生物分類單元。本項目突破了本土物種篩選技術，提出了我國的“3門6科”最少生物毒性數據要求，初步篩選和培育了10種基準模式生物，為我國生態毒理受試物種篩選和基準推導奠定了基礎。

項目借鑒國際水質基準制定的理論方法，研究提出了適合我國水質基準的水效應比（WER）技術和生物效應比（BER）技術，為有效借鑒國外水質基準以及制定區域特異性基準標準提供了技術支撐；根據水生生物完整性評估，提出了流域水生態學基準制定技術方法，填補了我國在生態學基準領域的研究空缺；提出了基于相平衡和生物效應的沉積物基準制定技術，優化和修正了國外沉積物基準計算參數和模型，使之更加適合我國流域沉積物基準值的推導。研究突破了我國水質基準制定關鍵技術6項，提出了技術導則6項。

我國缺乏本土水環境基準閾值，現行水環境標準值主要參考發達國家水環境基準制定，由于水生生物具有明顯的生態地域性，借鑒其他國家的水環境基準來確定我國的水環境質量標準導致科學性不足。針對典型流域水環境特征污染物，結合實驗研究與實地驗證，研究提出了我國典型流域水環境中鎘、鉻、氨氮、硝基苯、毒死蜱等3大類12種特征污染物的水環境質量基準建議值（見表1），對我國相關污染物水質標準的修訂提出了有益建議，編制出版了《中國水環境質量基準綠皮書》，為《地表水環境質量標準》（GB 3838-2002）的修訂提供科學依據。

表1 3大類12種特征污染物水環境質量基準建議值

（三）創新流域容量總量控制關鍵技術，支撐遼河、太湖及贛江流域的水環境管理轉型和污染減排

流域水生態承載力是在流域水環境承載力、流域水資源承載力基礎上發展而來的流域綜合管理概念，水環境承載力或水資源承載力主要考慮了水量和水質因子，但對生態因子的考慮較少。項目闡明了流域水生態承載力內涵，在傳統的水資源承載力、水環境承載力等強調水量、水質約束的基礎上，整合了反映水生生物需求的約束，更好地體現了水量、水質、水生態的“量、質、序”的遞進約束；基于“驅動力-壓力-狀態響應”（DPRS）概念模型，建立了流域水生態承載力評估指標體系與評估方法，構建了流域水生態承載力分區耦合系統動力學模型，提出了流域水生態承載力主要變量預測與關鍵指標閾值確定方法，實現了不同控制單元的水生態承載力優化調控，創新了我國流域水生態承載力的計算方法。結合遼寧省國民經濟“十二五”發展規劃、沈陽經濟圈建設以及新城區建設規劃等，提出了基于水生態承載力的遼河流域產業結構優化調整方案，為遼河流域的結構減排提供了支持。

水污染物容量總量控制是支撐基于水質標準的水環境管理實施，實現水質目標的重要手段。我國現行的污染物目標總量控制以行政區為單位采用“一刀切”的排放限制管理模式，未建立起污染排放與水質目標的對應關系，容量總量控制尚未成為管理手段，沒有形成真正的水質目標管理機制。項目在考慮污染物空間差異基礎上有效銜接污染排放與水質標準要求，提出了流域-控制區-控制單元的多級水污染物容量總量控制體系。以流域、控制區為單元開展水環境容量計算和分配，實現以水生態承載力優化流域產業合理布局，協調控制單元上下游沖突矛盾問題；以控制單元為基礎落實流域水環境容量分配方案，建立污染源與水質目標的響應關系，確定污染源最大允許排放負荷。在流域-控制區容量總量計算和分配過程中，針對流域整體協調性要求，研究提出基于流域水質響應系數矩陣的多類多目標優化計算方法。完成了遼河、太湖、贛江流域的主控污染物COD和氨氮的水環境容量的計算。在控制單元-污染源總量分配過程中，突破了不同類型地區非點源污染負荷估算技術、控制單元水質目標核定技術、允許納污量計算的設計水文條件選擇技術等關鍵技術，形成了控制單元水質目標管理的成套技術。項目共提出水環境容量總量控制創新性技術14項，完成相關技術規范建議稿12項。

應用控制單元水質目標管理技術體系，將遼河流域劃分為48個控制單元、太湖流域劃分為119個控制單元、贛江流域劃分為38個控制單元。分別選取遼河流域15個控制單元、太湖流域31個控制單元、贛江流域13個控制單元，完成了控制單元水環境模型構建、污染物允許排放量計算、污染負荷分配，制定了污染物削減優化方案，提出了各控制單元的水環境管理指導建議，形成了《水質目標管理指導手冊》。項目研究成果在示范流域的“十二五”環境保護規劃、主要污染物總量控制規劃和生態文明建設規劃編制中發揮了重要支撐作用。根據項目提出的污染削減方案，遼河流域“十二五”規劃減排量為COD 18133.76噸/年、氨氮1400.72噸/年；太湖流域“十二五”規劃減排量為COD 34047.58噸/年、氨氮3112.14噸/年；贛江流域“十二五”規劃減排量為COD 16987噸/年、氨氮2553.1噸/年，有效支撐了示范流域“十二五”污染減排和水質改善。

三、建議

按照國家生態文明建設的總體布置，深化水環境管理體制改革與制度設計，是當前我國經濟社會發展的必然選擇和重要任務。遵循“山水林田湖”作為一個完整生命體，堅持生態系統健康、服務功能、自然資源資本穩定增長的指導思想，全面建立國家流域水質目標管理制度，全面實施以環境質量和生態系統健康為核心的水環境管理新模式。

（一）開展全國流域水生態功能分區方案制定。為推進實施流域水質目標管理、生態資產確權及生態紅線的劃定奠定基礎。在全國水生態功能分區的基礎上，完善流域水生態系統健康評價方法，實施全國水生態系統健康評估。建立和健全基于水生態功能分區的法律政策體系及其實施機制，積極推進水生態功能分區在環境管理中的應用。

（二）建立國家水環境基準發布制度。逐步構建在國家層面上發布基準、由地方參照國家基準建立地方環境標準的制度。建議盡快建立我國環境質量基準研制平臺，從研究人員、經費保障、管理制度以及法律法規等方面，提供切實保障的長效運行機制。

（三）實施流域控制單元質量管理與許可證制度。實施基于水環境容量總量的排污許可證管理制度，盡快整合水資源管理與水環境保護的總量控制要求，建立流域統籌協調的容量總量控制方案。加強以水環境容量為生態紅線的環境管理機制，發揮總量控制在產業結構調整中的倒逼作用。

 

建立流域水質目標管理技術體系，引領我國流域生態文明建設